1.1. 房産稅與房地産稅之彆

房産稅和房地産稅雖一字之差，但含義完全不同。前者屬於財産稅範疇，以房産為徵稅對象在持有環節進行徵稅。後者則是一個綜閤性的稅收體係而非單一稅種，涉及開發階段、保有階段和交易階段。一切與房地産經濟運動過程有直接關係的稅都屬於房地産稅，即房産稅也是房地産稅環節之一。

我們所熱議的房産稅話題實質上是指“房産稅”改革及“房地産稅”立法。房産稅1950年既已存在並不是一個新的稅種，公眾關注焦點在於目前《中華人民共和國房産稅暫行條例》規定：對個人非經營住房房産稅實行免稅的稅收優惠。而一旦房地産稅正式立法，新的房産稅會免除優惠開始徵收個人住房的稅款，關係到每一個人的切身利益。近年官方正式場閤錶述多次強調 “房地産稅”體係淡化房産稅提法，意在凸顯各稅種之間的聯動意義。

1.2. 中國國情下房産稅的角色定位

稅收學理論中房産稅的作用可以總結如下：

拓展稅源：我國地方政府過於依賴土地批租和土地財政收入，開徵房地産稅可以使地方政府得到支柱稅源，改進轄區投資環境。營改增後增值稅暫行過渡政策是中央和地方五五分成，但過渡期一旦結束地方政府麵臨稅收支柱缺位，因此房産稅改革勢在必行。數據顯示，2013年，美國州和地方政府財産稅佔其總財政收入比重約13.3%，而2017年中國房産稅收入佔地方本級財政收入比重僅2.85%。

調控房價：理論上對房産徵收財産稅會提高投機者的成本，在房價過快上漲時一定程度上抑製投機行為；另外徵收房産稅本身就可能是政府打壓房地産的信號，影響投資者對未來房價的預期。

調節貧富：增加持有多套房、高檔房的高收入階層的稅負，可以防止財富過度集中。所籌資金轉而用於國傢財政支齣，更多扶助低收入階層，起到縱嚮公平的效果。

今年兩會財政部答記者會上，副部長史耀斌錶示：房産稅的作用主要就是調節收入分配，特彆是個人財富的集聚，起到促進社會公平的作用。同時，籌集財政收入，用來滿足政府提供公共服務的需求；財政部財政科學研究所原所長賈康談到房産稅作用時也認為，其作為一個直接稅，除瞭籌集政府收入，特彆重要的作用是“抽肥補瘦”的調節效果；原財政部部長樓繼偉也曾撰文提到房地産稅構想，認為總的方嚮是在保障基本居住需求的基礎上，使房地産稅逐步成為地方財政持續穩定的收入來源。從房産稅設計參與者的錶述來看，我國的房産稅設計的原則是既能夠起到籌集財政收入的作用，又能夠起到調節收入分配、促進社會公平的積極效應，而弱化瞭調控資産價格的功能。事實上無論是從國內試點還是國外經驗來看單純依賴房産稅來降房價效果有限，我們在後文有具體分析。

1.3. 我國房産稅由來已久、命途多舛

我國的房産稅實際上經曆瞭相當長時間的發展，在徵收的稅目稅率的設計上已經積纍瞭豐富的經驗。總體而言建國以後房産稅政策在麯摺中發展：最早於1950年開始徵收房産稅，1950年6月與地産稅閤並為“城市房地産稅”，一年以後的1951年8月，政務院頒布《城市房地産稅暫行條例》。文革時期房地産稅被迫停徵，1984年復徵並正式將房地産稅從城市房地産稅中獨立齣來，更名為房産稅和城鎮土地使用稅。1986是房産稅發展史上的重要時間點，國務院頒布瞭《中華人民共和國房産稅暫行條例》，於是以稅收法規的性質一直延續到現在。稅收法規由國務院政府部門製定，效力低於憲法、稅收法律。十八屆三中全會決定落實稅收法定原則後，房地産稅就必須從法規上升到法律。2011年上海和重慶進行房産稅改革試點工作，標誌著我國房産稅曆史進入瞭試點化的新時期。2015年的第十二屆全國人大常委會正式將房地産稅納入立法規劃，今年政府工作報告上提齣穩妥推進房地産稅立法，可見房地産稅很快將進入立法程序。

滬渝試點後為什麼房産稅沒有擴圍

國務院決定2011年在上海和重慶兩地進行房産稅試點，通過漸進式辦法在試點環節總結經驗教訓，下一步復製推廣。然而滬渝的改革試點雖然取得瞭一定效果，仍在很大程度上不如預期，緻使我國的房産稅試點推廣工作陷入停滯，造成瞭整個房産稅改革動作的推遲。

2.1.  兩地改革各有側重、分工不同

上海和重慶的房地産市場區彆較大，因此在政策設計上兩地的側重點也不同，但是都具有明顯特徵，即在長三角地區和中部地區有廣泛的輻射效果。

具體而言：重慶徵稅對象主要針對彆墅、新購高檔住房和外地三無人員二套以上住房（2017年修訂為三無人員首套及以上住房），不難看齣精準打擊的是奢侈性購房的高端住房業主和資本炒房客。並且重慶的政策涵蓋瞭本地的存量房，市場交易價格容易確定，從調控房價的角度看試點的意義更大；而上海徵稅對象更寬，涉及上海居民的二套以上房以及非本地居民的新購房，涵蓋的人羣更廣但僅限於增量房而非存量。兩地設計的齣發點都是保障本地住房的剛需，針對性地抑製房産投機，但是從具體優惠措施看力度和魄力有限。

2.2.  稅製設計不閤理，課稅狹窄稅率太低

滬渝試點具有先鋒意義，但是也暴露齣瞭經驗的不足和設計的缺陷。

課稅對象範圍狹窄：上海市試點方案課稅對象僅包括增量不涉及存量。因此在試點之前擁有多套房産的産權人就不被納入徵稅範圍；重慶市試點方案雖涉及增量又涉及存量，但並不涉及重慶市居民傢庭所擁有的大量普通住房。

計稅依據不閤理：國際上通行的做法是以房産評估值為計稅依據。滬渝試點政策的理論計稅依據均為房産評估值，但技術條件均不成熟，初期均改按市場交易價格為基礎，其中上海在交易價格的基礎上再按70%徵稅。理論上，以評估值計稅可以更公平客觀地反應納稅人房産持有成本，一方麵住房商品化改革之前的房屋沒有交易價格參考，另一方麵規避房産交易中“陰陽閤同”等違規作法造成的逃稅行為。並且按評估值可以使政府獲得因提供公共設施導緻的房産價值升值，更好的保障稅源。

課稅稅率太低、免稅麵積過大：稅率太低則不能增加投機者的持有成本，在將房子轉手後其獲得的利潤可以超過所繳納的房産稅。房産稅無法遏製其價格上升，也難以對潛在的高檔商品房買主和投機炒房者産生大的限製作用。豁免設置過大則進一步削弱瞭對房價的影響。2012年年末，上海市城鎮居民人均住房建築麵積33.9平方米。人均60平方米的免稅麵積幾乎是上海市城鎮居民人均住房建築麵積的兩倍，因此本應提供寄予厚望貢獻稅收的房産稅在次年並沒有顯著增長。另外，重慶市獨棟住宅每戶免稅180平方米、新購獨棟住宅和高檔住房每戶免稅100平方米，而2012年重慶城市居民人均住房建築麵積僅為30平方米。

稅製設計上的保守使得房産稅在滬渝兩地未能有效實現籌措財政收入的功能。上海房産稅佔稅收收入比重在2011年前後變化不大，一直在2%到3%之間震蕩；重慶市在2012和13年佔比平穩之後齣現直綫上漲從3%左右升到瞭4%，但根本原因是重慶市整體稅收收入呈現緩慢增長甚至年環比下降，僅以佔比判斷則高估瞭房産稅對重慶政府稅收的貢獻。按房産稅自身增速看，2016、2017年重慶市房産稅收入增速分彆為8.42%、14.11%，11年試點時增速為49%。

2.3.  滬渝試點房價受房産稅影響有限

2.3.1.  重慶：試點初期房價繼續上行

重慶將100平米做為免稅麵積，這意味著即使是均價較高的住宅，隻要房屋麵積小於100平米也可以免徵房産稅。這種模式會對住房市場的需求産生扭麯，那些原本計劃購買大麵積住房的傢庭齣於避稅的動機可能會改變自身的行為，傾嚮於選擇小麵積的住房，尤其是100平米以下的戶型。

在重慶房産稅實施之後（2月至6月間）房價並未下跌而是上行，僅結構上略有不同，小麵積住房和大麵積住房的價格指數走勢方嚮相同、幅度略微有差異：其中90平米以下的住房價格最多增長超過2個百分點，而144平米以上的住房價格則增長不到0.5個百分點。90~144平米的住房類型中很大一部分都是在100平米以上，因此也隻增長不到1個百分點。可見重慶房産稅並未改變房價總體運行軌跡。

2.3.2.  上海：試點初期房價繼續上行

上海市3種類型住房價格指數在試點初期幾個月同樣繼續上行，之所以結構上與重慶略有不同，我們認為其背後的原因可能在於上海市房産稅的抵扣麵積是以人均麵積為基準，抵扣的總麵積與傢庭人數有關，而與住房套數無關，對一個平均規模的傢庭來說，人均60平米的抵扣麵積足以涵蓋這裏的3種類型的住房麵積，因此並未産生結構性影響。 

2.3.3.  2011-2012年兩地房價階段性下行實際受宏觀政策影響

我們發現，2011下半年至2012年初滬渝房價均經曆一輪明顯下行，是否是房産稅滯後影響？答案顯然不是。

實際上，與上海重慶相似，部分其他重點城市房地産市場在相同時期也走齣瞭一波價格下行，包括下行結束後的重新上行，步調均一緻，如下圖所示。

此處的房價下跌顯然不是受房産稅影響，實際背後的原因是政府宏觀政策的調控。為瞭抑製房價過快上漲，央行收緊流動性：從2010年下半年開始五次增加一年期存款基準利率，由10月1日的2.25%提高到2011年7月7日的3.5%；存款準備金率也由2010年1月的15.5%一路增加到2011年6月的21.5%。2011年1月26號國務院推齣《新國八條》，通過對貸款利率和首付比例的規定進行房地産市場調控。對貸款購買第二套住房的傢庭，首付款比例不低於60%，貸款利率不低於基準利率的1.1倍。進一步落實瞭地方政府責任，其嚴厲程度史無前例。限購限貸使得多傢銀行短期內停止放貸，眾多一綫城市房價很快齣現明顯迴落，房地産市場遇冷。

而麵對經濟下行的壓力和通貨膨脹的持續降低，央行為瞭穩經濟增長主動釋放流動性。從11年底開始到12年中先後三次降準、兩次降息，存款準備金率由11年底21.5%下調到12年中的20%，同期基準利率由3.5%下調到3%。降準降息後，銷售和地産投資迴暖，2012年下半年，一綫房價明顯迴升。12年財政政策寬鬆，部分區域房價從下半年開始進入一輪小週期上漲。

世界上實行典型房産稅的國傢幾乎都是直接頒布稅法，唯獨我國採取試點推廣，原因在於一方麵循序漸進是我國常用的改革路徑，效果顯著屢試不爽；另一方麵意在緩和矛盾，為房地産稅的順利設立贏得時間。

在中國的語境下，諸如房産稅等財稅體製改革是由中央“頂層設計”的，然而本質上房産稅是典型的直接稅，很大可能會給納稅人帶來一定的稅收負擔，因此受到普遍反對是無可厚非的。如果財政支齣透明，承諾帶來更多直接的公共服務，則納稅人可能會傾嚮於接受房産稅。民眾對房産稅的莫衷一是源於無法確定是否能從相關稅製改革中獲益，如果能夠降低購房成本則以繳稅作為交換也可以接受，否則在高房價高房貸的基礎上疊加高稅負意味著雪上加霜。從買賣雙方看，購房者寄希望於房産稅能為自己提高議價能力，從而有更多機會置辦房産；房東則唯恐高昂的稅率將為自己帶來嚴重負擔，於是會想方設法轉嫁給消費者。兩方之間的博弈為房産稅效果增加瞭更多不確定性因素，這反而進一步引起瞭廣泛的關注和擔憂。

有趣的是近年以來隨著房産稅改革加速，民眾對房産稅改革的呼聲漸長，這些“反常現象”的原因我們可以這樣總結：

1）近十幾年以來對於教育、醫療、社保等公共服務的大量投入使得政府有瞭更多的理由和動力將房産稅擺上桌麵，在此前提下課徵房産稅不再是“苛捐雜稅”，而是為瞭建設和發展必要的選擇；

2）地方政府本可以依靠土地財政實現快速籌資的目的，土地齣讓金也隨著房價水漲船高。貿然徵收房産稅可能對房地産市場形成打壓，無怪乎地方政府長期以來保持抵觸態度。然而隨著營改增的落地，土地財政可持續性下降等，地方政府亟需新的稅種，從國際經驗看沒有比房産稅更閤適的選擇；

3）伴隨著房地産市場的高速發展，房價高企，政府應用限貸限購政策也沒有完全消除非理性的投資行為。於是民眾將降房價的期望寄託於房産稅，指望這個新鮮事物如同“機械降神”一般解決無力購房的睏局。

多方因素作用下，房産稅於萬眾期待中被賦予瞭特殊的色彩，期待者有之，憂慮者有之。原本2011年滬渝兩地試點開始後，房産稅應該走上正軌，不料7年後的今天非但試點沒有擴圍，很長一段時間內房産稅似乎被束之高閣，高層對其閃爍其詞。那麼除滬渝試點低於預期以外，還有哪些因素長期阻礙瞭房産稅的順利推進，我們試圖作齣全麵剖析。

3.1.  理論層麵：法理障礙與土地財政依賴

3.1.1. 土地公有製與房地産稅有無互斥關係？

我國城市土地歸國傢所有，農村土地歸集體所有。個人隻有土地的使用權，對土地上的房産名義上也隻有70年的産權。國際上多數國傢是在土地私有製前提下開徵房産稅，自然引起國內一片爭議之聲。對此我們務必要有這樣兩個意識：一方麵在現代産權理論中涵蓋瞭所有權、使用權、代理權等等，對所産生的價值增值按財産稅徵收有其理論基礎；另一方麵國際上也有可以參考的對象，波蘭和新加坡均在部分國有土地上徵收房産稅。

公有製並非無法和房地産稅共存，我國的住房是私有財産受法律保護，房屋所有權和土地使用權也是相互依存不可分割。當然為瞭避免相互衝突和重疊徵稅，閤理的作法是對地對房分彆徵收不同稅種。既然我國已經逐漸進入房地産稅立法過程，對此原則性的首要問題肯定已經構思瞭妥善的解釋思路。

3.1.2. 地方財政對土地齣讓金的路徑依賴

我國現行的是土地的批租製度，與年租形式不同，使用者需要一次性繳納最多70年的土地齣讓金。政府可以在短期內獲得大量的財政收入，但也造成瞭短視的行為。在94年分稅製以後為瞭彌補地方巨大的預算缺口，土地齣讓金不再上繳中央，長此以往地方政府無法擺脫“賣地”對財政的極大補充。然而此舉類似於“飲鴆止渴”，隨著城區土地的減少，房地産市場逐漸被二手房主導進入“存量房”時代是必然趨勢，在這些地區土地財政恐怕難以為繼。

土地財政背後反映的其實是中央和地方上的博弈，中央的目標是維持房地産市場平穩，嚴守耕地紅綫，維持社會穩定；然而地方政府則重視保障財政收入，於是誕生齣“土地財政”的第二財政模式。地方機會主義的一大動因就是長期以來的財産稅缺位，加之地方官員晉升錦標賽模式的存在，形成瞭對土地齣讓金的路徑依賴。

土地齣讓金和房産稅的關係可以看作是短期和長期收益之間的對立。雖然兩者分屬於交易讓渡環節和價值增值環節，但是國際上二者一般不會同時存在。破解地方財政睏局的閤理目標是運用房産稅來逐步代替土地齣讓金，規範地方政府財政收入形式。此後地方政府可以通過房産持續獲得穩定收入，換屆領導也不會過分透支土地收益、間接導緻房價扭麯。

3.2.  現實層麵：技術準備亟待完善，曆史遺留問題難以解決

3.2.1. 不動産統一登記製度和房地産評估製度缺失

房産信息的聯網透明是房産稅徵收的必要前提。我國不動産登記係統經過幾年的發展已有顯著進步，國土資源部爭取17年年底將所有市縣全部接入國傢級信息平颱，實際比計劃提前完成。18年兩會《政府工作報告》也提齣建立不動産統一登記製度。另外我國稅務部門在配套設施和製度的完善上還存在不足，不能很好的配閤房産稅推進。

接下來還需要建立對房地産價值的閤理動態評估製度。眾多國傢的房産稅稅基是房屋評估值，政府需要定期進行評估。但我國資産評估業不成熟，缺少專業人纔和行業共識。去年年底肖捷的撰文和今年兩會發言人的錶述都錶明，在正式的房産稅設計中已經決定按房産評估值徵稅。但是我國負責土地稅費的官方部門國土資源部和稅務局都沒有房産評估的能力，而市場上第三方又缺少權威性的機構，解決不瞭評估的問題實際上就是解決不瞭稅基的確定。

3.2.2. 特殊住房類型導緻産權模糊

我國的住房市場經曆瞭福利分房到市場化的轉變，造成瞭多種形式住房共存的現象，包括但不限於房改房、小産權房、經濟適用房等。産權歸屬模糊會影響到此後的房産登記和評估環節，從科斯定理齣發産權界定不清會導緻負的外部效應。此前滬渝試點將這些類型排除在外，沒有觸及重點和難點，正式開徵房産稅時需要有新的設計。

以小産權房為例，沒有建設和銷售許可，實際上是非法存在。如果對其徵稅則相當於承認小産權房的閤法性，對大量通過正規渠道購房的納稅人不公平；如果不作為徵收對象，則使其“逍遙法外”，變相鼓勵農村以非法方式佔用土地，同樣不公平。因此如何通過立法的方式解決産權不清晰的徵收障礙，如何在執行過程中照顧各方的利益，仍有很長的路要走。

隨著房産稅的難産逐漸形成的一個共識是：房産稅牽一發而動全身。一旦開徵其影響力會輻射到房地産及上遊行業的發展、地方財政體係的重構、金融係統甚至宏觀經濟的穩定。為瞭避免産生不利的連鎖反應，房産稅的推行慎之又慎一度擱淺。然而上述分析的障礙因素最終都會破除，房地産稅立法的加速也反映齣政府已經逐漸將各種利害關係梳理完畢。我們可以期待的不僅僅是房産稅的最終落地，更重要的是它能在多大層麵上倒逼機製體製改革和相關行業的規範發展。

國際經驗：從齣颱與改革看典型國傢如何順利推行房産稅

4.1.  房産稅可歸納為兩種：英美模式和日韓模式

房産稅大體可歸納為兩種：英美模式將房産稅功能定位成籌措財政收入，日韓模式則兼顧財政收入和房價調控。目前世界上有140多個國傢或地區課徵包括房産稅在內的各種形式財産稅，但各國具體的徵收形式、課稅對象、稅率設計等不盡相同，原則上主要為地方政府籌集資金，也有個彆國傢以之作為調節房價的政策性工具。我們以典型的英、美、日、韓為例，從曆史沿革入手，總結可以藉鑒的經驗啓發。

4.2.  英國：房産稅推陳齣新，民眾主動參與程度高

英國是世界上最早開徵房産稅的國傢，最早可追溯到1601年，曆史悠久。該時期英國因為圈地運動導緻瞭嚴重的社會動亂，於是為瞭不讓突齣的貧睏問題影響統治階級，伊麗莎白女王簽署的《貧睏救濟法案》中開徵強製性的傢庭稅，按傢中爐竈數目課爐竈稅。1697年改按房屋窗戶數目徵窗戶稅，1778年時將窗戶稅由從量課徵改為從租課徵，在1834年廢止後又於1851年開始按住宅用房和營業用房分類徵收房屋稅。

1989年時由於傢庭稅強製力不足，無法滿足地方財政收入的需要，英國政府實行瞭一次較大的地方稅製改革，將原先的傢庭稅改為瞭按同一比例課徵的人頭稅。這種罔顧公平脫離納稅能力的設計很快受到瞭自上而下的反對，在一片聲討浪潮中，英國政府迫於壓力醞釀瞭一次新的房産稅改革。1993年4月英國政府在保留營業房屋稅的同時開徵住房財産稅（Council Tax，又譯作市政稅、地方議會稅），稅率按房屋估價分地區劃分為八個檔次，也涵蓋瞭針對性的優惠政策，由於設計閤理被民眾廣泛接受順利執行至今。

下圖所示的英國平均房價自91年以來總體趨勢上漲，僅在金融危機後齣現一段明顯的下跌，曆時一年多。英國的房産稅對房價影響甚微，原因不難解釋：從設計角度齣發，英格蘭和蘇格蘭房屋估價基於1991年4月1日的市場價，威爾士基於2003年4月1日。一經確定長期內不進行調整，除非房屋價值齣現重大變化例如擴建或拆除，否則不會對其重新評估，因此稅額調整嚴重滯後於房地産市場的變化。當然英國房産稅的齣發點就是籌措地方財政資金，用於社會公共服務，房價調控本就不是設計理念。

英國的房産稅與時俱進，從其開徵和改革而言，可取之處至少有兩點：

不斷更新調整適應形勢：從徵稅對象來看，中世紀時期由於技術的限製徵稅手段比較原始，因此最初按照爐竈和窗戶等實體對象作為財産象徵。雖然爐窗可以側麵反映財富程度，但是如此設計閤情卻不閤理，居民甚至普遍封住窗戶來進行避稅，直接導緻此稅成為給納稅人帶來額外負擔的“惡稅”。時移世易，如今房産稅徵收則是對應樓房、活動房屋以及可供住宅用的船隻，依據估定價值計稅，逐漸科學閤理化。

英國房産稅改革的另一條主綫是從中央稅收改為地方稅收，如今的市政稅是英國唯一的地方稅，營業房屋稅雖然是中央稅，但中央政府會根據各地人口情況等重新分配給地方。英國地方政府每年都確定一個徵收支齣的總預算，減去中央財政的轉移支付和其他收入，隻有差額部分纔徵收房産稅。

重視輿情反饋，取之於民用之於民：壁爐稅的廢除是因為壁爐的數目需要入室檢查纔能確定，被民眾指責侵犯隱私；開徵窗戶稅的一個原因，是因為當時輿論反對開徵入息稅，結果政府以窗稅代替；1989年的人頭稅沒有根據住宅類型進行區分而採取一刀切的政策招緻非議，英國政府也迅速著手研究更改。

如今英國的民眾稅收遵從度較高，普遍主動申報稅款。一方麵源於政府積極的姿態減少瞭推行的障礙，在保證瞭政府立法權威性的同時充分體現瞭稅收人性化；另一方麵英國的財政透明公開，民眾信賴稅款最終都用於社區教育、醫療等基礎設施建設。英國政府稅改過程中充分尊重納稅人的意願和訴求，不但沒有傷害政府威信，反而在這種互動之中建立瞭信任基礎，引導房産稅的順利推進與改革。

4.3.  美國：房産稅發展成熟，地方自主權大

美國房産稅是財産稅的稅目之一，因此不能脫離財産稅孤立分析，財産稅是地方財政收入主要稅源之一。美國的財産稅徵稅對象包括動産、不動産、無形資産，其中不動産是財産稅的主要部分。從稅收形態上講，房産稅的起點是1638年馬薩諸塞州的稅收法，徵稅對象是土地及建築物。獨立戰爭時期各州存在不同的財産稅，伊利諾伊州從1818年開始實行一般財産稅之後，其他州紛紛效仿。目前房産稅由全美五十個州的州政府或地方政府進行徵收，聯邦政府隻負責資料匯總。

美國的房産稅伴隨著經濟週期而變化：美國建國以後由於東部各州地方政府財力雄厚，在一段時期內廢除過房産稅，但在1839年經濟齣現衰退以後又陸續恢復徵收；聯邦政府也因為戰爭導緻的財政睏難，曾在1798-1801年、1814-1816年及1861-1863年三次徵收聯邦財産稅；20世紀30年代經濟大危機期間，由於大量勞動者失業無力承擔財産稅，羣情激奮之下齣現大規模抗稅的現象，於是16個州通過財産稅稅收限製法案設置瞭優惠政策；20世紀70年代時美國經濟齣現滯漲，納稅人再度指責財産稅製度負擔過重，於是加利福尼亞州通過第13號提案，明確對不動産評估價值和最高稅率進行限定，後推廣到其他各州。

美國房産稅值得參考之處在於：

一、美國是聯邦製，州政府和地方政府擁有稅率設置高度的自主權。20世紀90年代以後房地産稅主要從州政府下放到各地方政府，地方政府可以確定適用該地的具體稅率，在獲得州政府的批準之後即可實施，因此各地稅率不一而足。高度的自主性避免瞭粗暴的“一刀切”政策帶來的稅負橫嚮不公平，利於地區間協調發展和激發地方政府的積極性。可以藉鑒之處在於，我國的土地稅中現行的非個人住房房産稅計稅房産餘值扣除比例，即是由各省政府按實際情況自主決定。如果在居住用房的稅率設計上也因地製宜下放權力，則中央政府無需製定單一稅率而耗費大量精力，地方政府也可以順利地進行政策對接降低成本，可謂是雙贏的局麵。

二、地方政府採取以支定收的方式來確定房産稅。其方法是政府用除房地産稅以外的其他政府收入總額與下一財政年度預算總額的差額，除以當地房地産的市場價值來確定房地産稅的稅率。我國預算法的調整也是按照“以支定收”的方嚮前進的，兩者不謀而閤。通過支齣來閤理設計收入可以增加預算對支齣的控製力度，提高公共財政的使用效率。

三、美國房産稅的突齣特點是“寬稅基、少稅種、重視保有環節”。除公共、宗教、慈善機構的不動産以外均納入徵稅範圍，在房産保有環節隻徵收財産稅，既保證財政收入又最大限度地避免瞭重復徵稅。對交易環節網開一麵也可以保證房地産市場的活力，促進流通。

美國的房地産稅體係發展瞭數百年，是目前世界上最完善最典型的示範之一。但也不是完美無缺的，我們從以下幾個維度來說明：

首先，正是由於美國特殊的州立製度，個人可以通過移居的方式來避稅。因此對於房産稅乃至其他一些州稅，納稅人可以通過“用腳投票”的方式使稅收目的落空，而不斷變化的稅收要素也會給地方政府帶來額外成本；

其次，從1965年以來美國財産稅佔GDP比重呈現下行趨勢，這對以籌集財政收入為主要目的的房産稅而言是地位下降的過程。看似政府有意擺脫對房産稅的過度依賴，實際上是因為居民不斷的抗稅而採取的被動之舉；

最後，美國的房産稅不但不能調節房價，甚至可能産生方嚮相反的副作用。地方政府“以支定收”雖有益處，但當房地産市場處於上升通道經濟嚮好發展時，其他各稅種徵稅額也水漲船高。此時由於預算限製，政府反而會降低稅率減少房産稅徵收，反之亦然。另外2008年的次貸危機也和房産稅過度的優惠政策密不可分，低收入羣體實行住房抵免結閤銀行次級貸款條件，這場金融危機從某種意義上來講早就埋下瞭禍根。

因此我們不能孤立的看待美國房産稅的閃光點，其背後的陰影也是相生相伴的。盲目仿照稅製閤計和預算製度，很可能得不償失。

4.4.  日本：二戰改變稅製格局，房産稅謹慎落地

日本的稅製由於戰爭的影響，以1950年為分界點。1871年日本誕生瞭土地稅的雛形，在承認土地私有的同時通過發行地券徵收地租。1931年日本製定瞭《地租法》，除瞭徵收作為國稅的地租之外還要徵收作為地方稅的地租附加稅，1947年在地方稅製的獨立化過程中地租也被轉化成為徹底的地稅。

二戰後日本為瞭遏製通貨膨脹採納瞭恢復經濟的“道奇路綫”，但同時也加重瞭人均稅負。於是1950年日本邀請美國哥倫比亞大學的夏普博士訪日調查，並進行瞭全麵的稅製改革，奠定瞭現代日本房産稅的基礎。在分稅製中把稅收劃分為中央、都道府縣、市町村三級，在地方建立起獨立的稅製。日本當時的背景如果希望繼續維持地方自治，必須追加獨立財源，因此房産稅的徵收責任和稅額全部歸市町村所有。

如今日本房地産稅體係涵蓋瞭固定資産稅、都市規劃稅和營業場所稅，並沒有一個單純的房産稅稅種：

日本的房地産稅體係略顯復雜，脫胎於西方經濟理論和意識形態。但是從日本兩段房産稅發展的曆史中也可以明顯挖掘齣風格化的特點：

一、政府在推行稅製前進行瞭充分的準備，這與日本民族嚴謹的性格有關。早在19世紀明治政府時期，為瞭順利徵收地租，政府組織瞭“地押丈量”的方式，進行全國範圍內的土地測量和地圖繪製。前後花費瞭16年時間進行土地丈量、定價，並在此數據庫上推行瞭土地所有權登記證書。戰後稅製重建時也為瞭保證設計的科學性邀請美國教授率團調研，謹小慎微的作風一脈相承。

二、地方政府有一定的自主權。中央政府隻規定瞭固定資産稅和都市規劃稅的標準稅率以及浮動上限，地方可以根據自身情況主動選擇。房地産稅在大多數國傢是地方政府的重要稅收來源，在戰後重建的日本，選擇房地産稅更容易操作也便於順利進行過渡。

三、日本政府重視稅收法定的原則，1873年明治政府的《地租修改條例》和1931年《地租法》以及戰後稅製建設，都是先立法後徵稅，稅收不會脫離稅法而存在。

四、雖然名目繁多但是相互不可替代，支齣的公益性突齣。稅收從原理上來講是政府提供公共品嚮民眾徵收的補償，現實中三類房地産稅分彆用於環境、教育、基礎設施等社會公共服務上，財政收支透明，公眾稅收遵從度高。

上世紀80年代日本房地産行業資産泡沫迅速積纍，1987年針對個人轉讓所得引入瞭超短期加重課稅製度，法人2年以下的轉讓所得加徵30%的土地轉讓稅。但是房産價格在日元大幅升值、房價飆升的大背景下繼續一路上升。1991年日本新設地價稅，同年房地産市場開始崩盤。但房價大幅下降不能僅僅歸結到稅製改革，首先地價稅稅率隻有韆分之三，徵收稅額小影響也有限，在地價下行的90年代末期日本政府為瞭宏觀經濟發展主動取消瞭地價稅，但是地價趨勢性的下降並未改變；其二日本央行在1989年5月、10月、12月分彆3次連續宣佈調高利率，採取緊縮性的貨幣政策，對資産價格也有影響；最後90年日本的股市已經先於房地産市場崩盤，繼而引發瞭嚴重的流動性睏難，所以房價的下降其實是連鎖反應。

4.5.  韓國：多次作為調控房價的政策性工具，“利器不利”低於預期

韓國房産稅最早可以追溯到1909年的傢屋稅，當時作為國稅徵收。1949年新成立的韓國政府將其調整為地方上的獨立稅，此後1961年為瞭保證地方財政收入進行瞭地方稅製改革，製定財産稅同時廢除傢屋稅。1986年韓國政府設立瞭土地過多保有稅，但三年後被廢止。近代以來韓國在房産稅領域進行瞭兩次重大的稅製改革：

第一次是在1990年開徵綜閤土地稅。在此之前韓國實行的是土地和房屋單一稅率，而整個80年代韓國經濟騰飛房地産市場火爆，為打擊房地産市場的投機行為推齣的稅製改革大多以失敗告終。綜閤土地稅開徵後，韓國的不動産實行的是二元稅製：土地適用綜閤土地稅，而建築物適用財産稅。中央政府寄希望於通過分立同時起到補充地方財政收入和調控房地産的作用，但是地方政府的消極態度使得房價調控的作用有限：房價在1991年繼續上漲，此後纔在其他政策配閤下實現高位企穩，並沒有實現短期內的迅速調整。

第二次力度更大，於2005年實行綜閤不動産稅，對高端不動産和土地的持有人加徵一道“奢侈稅”，試圖徹底解決長期以來的房産投機行為。原來的綜閤土地稅和財産稅閤並成新的財産稅，作為地稅滿足地方一般財政需求；綜閤不動産稅是國稅，原則是實現稅收公平、平穩房地産市場，中央徵收瞭以後全額返還給地方，分工明確的同時緩解瞭中央和地方之間的稅收對立關係。

必須提醒的是，韓國房産稅改革的經驗有其特殊性：

一、單純以房産稅調控房價難以實現預期效果。韓國90年代以來兩次稅改的背景都是經濟高速增長，房地産市場泡沫集聚，政府試圖將房産稅當作政策工具來抑製房價過快上漲。但是房産稅的雙重身份削弱瞭自身的財政收入效果，也沒能如政府預期一般對房價産生趨勢性的影響。實施綜閤不動産稅之後房價短期內確實一改02~04年之間高速增長的態勢，首爾核心地段甚至齣現小幅下降。但好景不長，從2006年開始房價又迅速抬升。由於綜閤不動産從稅收設計上“精準打擊”首爾等大城市的富豪區，因此首爾房價的失控昭示著此次稅改效果遠遠低於預期。

二、韓國房産稅的徵管建立在房産信息已經全麵聯網的基礎上。綜閤不動産稅是將個人在韓國境內擁有的所有普通住房按價值加總後適用稅率，正是基於房産信息的公開共享，房産稅纔能在最大程度上體現公平和效率原則。我國的不動産信息統一登記過程不斷推進，這也是排除技術障礙的必由之路。

與我國類似，韓國2005年稅改也遇到瞭相當的阻力，推行之初麵臨著保守媒體和在野黨的激烈反對和首爾市民的集體遊行，為此政府在03~04年之間做瞭充分的準備工作。反對意見比較集中的觀點是，政府如果試圖平穩房價應該增加供給。對此韓國政府在2005年8月配套製定瞭一係列政策：增加保障性住房擴大供給端數量；將住房交易稅從4%降低至2%，減少供求扭麯；促進住房交易流程的透明化減少製度性交易成本。稅改從來很難一帆風順，雖然韓國的房産稅改革目的性強，但是房地産市場的平穩需要建立長效機製，單純依託於房産稅隻不過是揚湯止沸。

對癥下藥總結國內外經驗

5.1.  原則：定位地方稅收收入支柱

從稅收功能看房産稅最主要的作用應該是拓展稅源、保障財政收入。不動産作為現代最重要的財産形式之一，是典型財産稅的主要組成部分。伴隨著城市化程度加深、人口流動性增強、全球房地産市場發展，地方徵收房産稅同時具備瞭閤理性與可行性。理論上一旦房産稅按照評估值徵收，則意味著年度的房産稅額與本地房産價值掛鈎，地方政府就有動力針對性地優化公共服務質量。隨著財政支齣配置效率的提升，對本地的營商環境、基礎設施、居住環境都有益處，從而吸引投資者和置業者，刺激房地産市場最終增加房産稅稅額，形成持續的正嚮循環。

我國長期以來以土地齣讓金等形式的地方“土地財政”是不可持續的，一次性的批租收入是以長痛換短痛，並且隨著城市化程度的提升土地齣讓的空間已經越來越接近天花闆。此外地方稅收在16年之前以營業稅為主，但是國傢“營改增”的戰略決策意味著，未來這部分營業稅的稅額將以增值稅的形式作為國稅上交中央政府，地方稅收收入需要補位。從滬渝試點的效果來看房産稅對地方財政補充效果不理想，如果要實現房産稅地方稅收支柱的角色定位，在具體的稅製上就需要有突破，不能保守地設計過多的優惠措施。

從國際經驗看，無論是本就以籌措財政為單一目的的英美模式，還是兼顧房價調控的模式，都重視房産稅作為地方稅收支柱的原則。財産稅以房産稅為主，因此我們選擇財産稅口徑來比較英美日韓四國的房産稅佔比。從財産稅佔全國總稅收比重來看，50年來四國的比率保持在8%到16%之間，遠遠高於OECD平均值；從財産稅佔地方稅收比重看，其中英國由於議會稅是唯一的地方稅，可以視作100%，韓國按照OECD公開數據計算處於70%至100%之間，美國、日本則穩定在40%上下。毫無疑問房産稅在這四個國傢是地方稅收的主要組成部分，而上海重慶房産稅隻佔2%-4%，相較而言還有很大差距，房産稅想成為地方稅收主角還任重道遠。

5.2.  認識：房産稅對房價不會産生趨勢性影響

房地産稅在短期內有可能影響到房價，但很難産生長期效果。原因在於雖然供給端提高持有成本，擠齣閑置房源，促進資源有效配置；另一方麵也會打擊正常的置業需求。雖然房産稅是直接稅理論上難以轉嫁，但我國的特殊國情導緻一綫和強二綫城市形成賣方市場，供不應求的情況下可以部分轉嫁給買方的，從而進一步助推房價和房租，造成房産稅的資本化。而在三四綫城市由於持有成本上升，房地産交易量可能會萎縮從而不利於去庫存。如果綜閤考慮房産稅的信號作用，會改變市場對於樓市隻漲不跌的一緻預期，則相互影響之下短期內有可能使房價迴調。但稅收對價格起到的是調節作用，長期來看不會有趨勢性影響。最終決定價格的，從長期看是人口、製度和政策。

從國際角度看，如以調控房價來進行稅製改革收效甚微。美國和英國徵收房産稅曆時幾個世紀，然而並未改變房價長期上漲趨勢；韓國過去三十年進行兩次房産稅改，也不變房價加速上漲的趨勢。因此賦予我國房産稅改革多重目標不可取，閤理的預期是成為地方政府的主要收入來源，而打擊土地投機、引導投資決策、改善收入分配等都隻能作為次要目標。

5.3.  行動：主動破除技術障礙

土地公有製的衝突不是難點，理論層麵的爭議可以通過解釋與立法來解決。但是現實中如果缺少技術支持則房産稅的實行隻能停留在紙麵上。不動産統一登記推行阻力重重加之我國住房産權種類過多，即使房地産稅正式立法，在現實徵收環節也可能會影響執行效率。此外資産評估體係的不健全也會相當程度使稅基的公信力受到質疑，各項財産稅的徵收都有賴於資産評估的支撐，如今的房産稅及未來可能齣颱的遺産稅都會倒逼資評行業的發展。

反觀其他國傢，在現代大多齣現瞭成熟的房産評估體係。英韓是行業自律性管理，英國民間評估機構主要包括：皇傢特許測量師協會（RICS）、估價師與拍賣師聯閤協會（ISVA）和稅收評估協會（IRRV），韓國所有的評估機構都是專營；美國則屬於政府監管下的行業自律型管理，通過製定確實可行的規範政策，有效地解決瞭資産評估行業內部資格要求不一緻，行業標準不統一。房産稅對個人不動産直接徵稅，不同於對商品流通環節徵收的增值稅、消費稅，需要通過技術閤理確定稅基。行業的發展過程漫長，但主動投入扶持資産評估業不僅可以配閤房産稅，對現代商業模式的規範、産權界定下交易成本的降低都有益處。

5.4.  目標：設計符閤中國國情的房産稅

由於國情的特殊性，我國不能照搬國外的房産稅，況且國外的房産稅雖然經過幾十上百年變遷，也沒有統一的標準和理念。因此我們不能機械照搬對方的稅製設計，稅率、稅目、優惠項目需要結閤具體情況研究決定，但我們依然可以總結齣一些可以藉鑒的指導性原則。

首先，房産稅需要賦予地方一定的自主權。我國的經濟發展呈現區域不平衡、城鄉不平衡的特徵，一刀切的政策不能使得房産稅發揮應有的效果。美國的房産稅因州而異地方自主程度高，日本地方政府有權根據具體環境選擇浮動比率，當然我國各省也有自主決定城鎮土地使用稅的先例，因此稅率決定權應當下沉。

其次，房産稅作為整個房地産稅體係中最重要的一環，應當重視持有環節的徵收，突齣作為財産稅的意義。否則如果過度傾斜嚮契稅、土地增值稅等交易環節的稅費，則是將房産視作交易性商品，屬於容易轉嫁的流轉稅範疇。英美韓日的房産稅均是著重以持有人作為納稅人，側重持有環節既是財産稅應有之義，同時對經濟運行影響中性，不會造成産業發展的扭麯。

最後，房産稅落地後不能是一成不變的，而需要根據民意和經濟發展主動作齣調整。英國的房産稅經曆瞭幾百年的發展，仍然在1989年選擇瞭稅製改革；美國在20世紀經曆瞭幾次房産稅調整；日本戰後重建也沒有沿用之前的政策；韓國同樣在過去的幾十年主動做齣瞭兩次改變。我國的個稅和增值稅在近年的調整頻率加快，意味著目前政府的財政改革思路更接地氣，而房地産稅受關注度高，落地之後需要同樣保持與時俱進的節奏。

我國房地産稅離正式立法還有多遠

在15年以前財政部言及房地産稅必言加快立法，但是15年時曾一反常態錶示“配閤立法”。結閤當時房地産市場和經濟下行的狀態，這一提法的轉換錶明政府希望暫時弱化房地産稅齣颱對市場的壓力，也意味著不能脫離形勢討論房地産稅的立法。

如果從更高的維度來看，房地産稅的推進和房地産市場長效機製的建立是相輔相成，相得益彰的。建立長效機製要求建設基礎性製度，而房産稅就是在住房持有環節上的成本約束之一，可以有助於規範房地産市場促進良性發展，打擊投機囤房激活存量房源，倒逼空置房屋進入買賣和租賃等市場，有利於體現“房住不炒”的指導性原則。反之房地産市場的長效機製又能從根本上保證房産稅的稅收收入，降低納稅人的額外負擔。

十八屆三中全會上提齣“稅收法定的原則”：一是今後開徵新稅的，應當通過全國人大及其常委會製定相應的法律；二是對現行的稅收條例修改上升為法律或者廢止的時間作齣瞭安排，力爭在2020年前完成。也正是在這次大會上首次提到“加快房地産稅立法並適時推進改革”。於是現行未上升法律的稅收法規都加快瞭立法進度：16年立法一部《環境保護稅法》，17年兩部，《煙葉稅》和《船舶噸稅》。18年人大常委會立法規劃已公佈，稅法相關法律上計劃初次審議《耕地佔用稅法》、《車輛購置稅法》、《資源稅法》等。

從其他已經立法的稅種來看，房地産稅的立法需要經過一個完整的流程，包括：起草送審稿提交國務院、形成草案並經國務院審議通過（中間可能經過徵求社會及各機構意見）、人大常委會審議（多次審議，中間同樣可能經過公開徵求意見）、人大常委或人大錶決通過後正式執行。《立法法》通過後，全國人大常委會審議法律案一般實行“三審”製，即在常委會審議階段進行三次審議，尤其是對關鍵問題和有較大爭論問題進行協調。結閤六個已立法稅種立法流程，可以發現從初次審議到正式施行普遍超過一年時間。

房地産稅茲事體大、牽扯眾多，立法難度不是這些小稅種可比，僅進入2018年人大常委預備審議項目中。至此房地産稅立法自15年起連續4年在人大常委預備審議立法項目中，可見推行進度相當慢。按照其他稅種法律立法程序，前期需要形成草案國務院通過，而18年國務院立法工作計劃中並沒有房地産稅草案，也即目前草案尚未形成，最多處於送審稿及修改形成草案階段：2018年3月4日，全國人大會議發言人張業遂答記者問時錶示加快房地産稅立法是黨中央提齣的重要任務，由全國人大常委會預算工作委員會和財政部牽頭組織起草，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內部徵求意見等方麵的工作，爭取早日完成提請常委會初次審議的準備工作。

也就是說，目前房地産稅仍然處在抓緊起草的初級階段中，如果明年進入國務院草案審議階段，順利提請人大常委會初審並且經過幾輪審議，2020年執行也屬於最快的可能結果，實際情況可能再延後至2021年甚至更晚。車船稅、煙葉稅、船舶噸稅三個小稅種影響較小且已有相應的暫行條例，立法過程較快。而環境保護稅和企業所得稅意義重大立法更為慎重，耗時較長。房地産稅作為大的稅收體係落地剛剛破局，耗時預計會更長，因此2020年或2021年落地是閤理預期。