導 讀

土地整治旨在提高土地利用率和優化用地結構佈局，改善生產、生活條件及生態環境，日漸成為當前我國推進新農村建設和統籌城鄉發展過程中解決土地利用問題的重要舉措，並已上升至國家層面的戰略部署。但是，由於現階段我國土地整治所需資金以政府財政資金投入為主，而有限的財政資金供給已無法與土地整治項目發展的資金需求相匹配。鑒於此，本文通過還原土地整治政策的歷史沿革，嘗試以土地整治項目的PPP路徑探索為切入點，提出在項目實操過程的操作模式及難點，以期對讀者有所裨益。

一、土地整治的概念及特徵

(一)土地整治的概念

1、從耕地保護到土地整理

土地整治起源於改革開放初期，由於全國範圍內生產建設擴張導致大量耕地被佔用及耕地面積迅速減少。為此，全國人大常委會於1986年6月25日通過的《中華人民共和國土地管理法》及國務院1988年發布的《土地復墾規定》為我國土地復墾工作自此走上有法可依的道路。1997年4月15日出臺《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號），實行「佔用耕地與開發、復墾掛鉤政策」，提出「積極推進土地整理，搞好土地建設」。基於上述相關法律和規範性文件的相繼頒布和實施，表明土地整治相關工作開始被納入政府工作內容，並由中央政府主導開展。而這一時期土地整治的內涵主要是以「土地整理」概念為主，其目的也主要在於通過耕地保護和土地復墾以提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和環境。

2、從土地整理到土地整治

基於20世紀90年代中期中國工業化城鎮化發展進入快車道，各項建設用地需求持續高漲導致全國耕地資源數量銳減的背景，1999年修訂的《土地管理法》賦予「土地整理」正式的法律地位，修訂後的《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》對加強土地整理工作也提出明確要求。在規劃體系建設上，《全國土地開發整理規劃（2001-2010年）》提出以提高土地資源尤其是耕地資源可持續利用能力為根本出發點，堅持「在保護中開發，在開發中保護」的原則。因此，土地整治在此時期以包含土地整理、未利用地的開發以及對被破壞或廢棄土地的復墾等「土地開發整理」活動為主。

2008年是我國土地整治事業發展史上具有里程碑意義的一年，從國家戰略部署來看，黨的十七屆三中全會要求「大規模實施土地整治」，第一次在中央層面提出「土地整治」概念。這是對「土地整理」和「土地開發整理」概念的繼承和發展，也標誌著土地整治工作正式納入黨中央層面的戰略佈局。2012年3月，國土資源部發布的《全國土地整治規劃（2011-2015年）》所涉土地整治的內涵在土地整理、土地復墾和土地開發的基礎上，又將土地整理劃分為了農用地整理和建設用地整理兩部分。

3、從土地整治到土地綜合整治

2017年1月《全國土地整治規劃（2016-2020）》提出，以土地整治為平臺，推動美麗鄉村和新型城鎮化建設發展，切實發揮土地整治的綜合效益。至此，土地整治也進一步向土地綜合整治邁進。

綜上所述，土地整治的內涵及外延經歷了從「土地整理」到「土地整治」再到「土地綜合整治」的過程。對於土地整治的理解，在原來對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行整理和開發，對生產建設破壞和自然損毀的土地進行恢複利用的基礎上，逐漸形成了一個綜合性較強的概念，具體可以包含農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦建設用地整治、土地復墾和土地生態整治、未利用地開發等各類活動。

(二)土地整治的特徵

1、土地整治堅持政府主導的工作機制，且整治資金以財政資金為主，投資資金來源單一且體量有限。

土地整治堅持政府主導、國土搭臺、部門協同、上下聯動、公眾參與的工作機制。並且，根據現行法律政策規定，用於高標準農田建設資金主要包括新增建設用地土地有償使用費和用於農業土地開發的土地出讓金收入等，而農用地整理和宜耕未利用地開發補充耕地資金主要來源於耕地開墾費，農村建設用地整理資金主要來源於增減掛鉤收益。可見，土地綜合整治所需資金主要來源於財政資金。但是，受制於財政投入的體量及其投入的滯後性，單一的財政資金也無法滿足土地整治項目上日益上漲的投資需求，以高標準農田建設資金需求與供給為例，規劃期內（2016-2020）建成4～6億畝高標準農田，根據以往實際投入測算，畝均投資1800元，總投資需7200～10800億元，扣除可徵收新增建設用地土地有償使用費、土地出讓平均純收益中用於農業土地開發的資金外，仍面臨1600～3600億元的資金缺口[1]。

2、土地整治的外延相對較廣，且土地整治活動直接受制於土地整治規劃。

如上所述，土地整治涵蓋了農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦建設用地整治、土地復墾和土地生態整治、未利用地開發等各類活動。同時，基於土地資源的基本國情沒有根本改變，資源約束趨緊趨勢未得到根本扭轉的客觀現狀，為突出全國不同區域的特色，土地整治活動實行「分區分類」的整治方向和「差別化」的整治對策。同時，按照規定，土地整治項目的立項審批必須依據土地整治規劃，各類土地整治活動必須符合土地整治規劃，實行土地整治規劃實施管理，統籌確定本區域各項土地整治活動和年度安排。

3、土地整治具備多功能多效益特徵，是國家實現脫貧攻堅和鄉村振興戰略的重要舉措。

通過開展高標準農田建設，鞏固了國家糧食安全基礎；通過開展城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發等，優化土地利用結構佈局，提高了土地綜合承載能力；通過對農村散亂、閑置、低效建設用地整理，帶動農村投入和農民就業，促進了農民增收、農業增效和農村發展。且在國家脫貧攻堅和鄉村振興的大背景下，國土資源部已經明確在「十三五」期間將全面推行城鄉建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤政策，進一步深化城鄉建設用地增加掛鉤試點改革。由此可見，土地整治是補充耕地、實現耕地佔補平衡，改善生產條件和生態環境，提高土地生產能力的重要途徑，也是實現國家脫貧攻堅和鄉村振興戰略的重要舉措，具備多功能多效益的綜合特徵，在推動城鄉統籌發展和生態文明建設中發揮了不可替代的作用。

二、土地整治項目的主要運作模式

(一)政府財政資金投資模式

從土地整治所需資金的供給渠道來看，目前主要以土地整治為平臺，以新增建設用地土地有償使用費、用於農業土地開發的土地出讓金收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體。除了直接使用政府財政資金，政府還可以通過設立公益性基金方式用於土地整治項目的建設，基金的資金來源主要依靠政府的撥款和政策性貸款。並在使用上述土地整治資金時，嚴格執行項目法人制、招投標制、合同制、工程監理制、公告和審計制等制度。

(二)新型經營農業主體投資模式

自黨的十八大報告明確提出，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系以來，《全國土地整治規劃（2016-2020年）》又進一步鼓勵新型經營農業主體投資農用地整理，並已在各地實踐中初見成效。湖北長沙在2009年土地整治改革試點中，就將土地整治工作交由宇田合作社負責實施，由合作社自籌資金並由政府負責驗收並給予適當補助。[2]同時，亦鼓勵羣眾自主開展土地整治，支持農村集體經濟組織或農民羣眾自主開展土地整治，包括開展「小塊並大塊」農用地整理，提高土地利用效率；開展農田基礎設施建設，改善農業生產條件等。但是由於缺乏具體實施細則，目前由新型經營農業主體投資土地整治項目仍處在摸索和嘗試階段。

(三)政府和社會資本合作（PPP）模式

國土資源部早在2008頒布的《關於進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》中就已要求，積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資本參與土地整理復墾項目。並且，《全國土地整治規劃（2016-2020年）》也明確提出，鼓勵和引導社會資本參與土地整治，按照「政府主動引導、社會積極參與、政策加以保障」的原則，鼓勵政府和社會資本合作（PPP）模式參與土地整治，鼓勵和引導社會資本投資城鄉建設用地整理和土地復墾等，拓寬土地整治投資渠道，加快土地整治工作。

三、以PPP模式實施土地整治的現狀分析

(一)土地整治PPP項目的實施現狀

目前，上海、廣東、重慶、河南、山東、貴州等地已開始把PPP模式引入土地整治及其相關領域，主要集中於土地整治、高標準農田整治、補充耕地項目、城鎮化建設等項目上。從財政部PPP中心綜合信息平臺項目庫以「土地整理」或「土地整治」為關鍵詞檢索到的近50個相關項目來看，大多處於識別和準備階段。其中，以採用BOT模式實施的政府付費類項目居多，所覆蓋行業包括土地儲備、園區開發、市政工程、農業、水利建設以及政府基礎設施等。

(二)土地整治PPP項目的實踐案例——河北省滄州市河間市磚廠工礦廢棄地復墾項目[3]

該項目總投資22716萬元，建設期4個月，運營期10年，主要工程內容包括土地平整、土壤改良、挖排水溝、動用土地復墾、埋設地下防滲管網、架設高低線路、架設高低壓線、安裝變壓器等。項目運維內容則主要包括農田水利工程、田間道路工程及其他工程等附屬工程設備的運營和維護。該項目的交易結構圖如下：

圖1 河北省滄州市河間市磚廠工礦廢棄地復墾項目

在運作模式上，該項目採用BOT（建設-運營-移交）模式，由河間市政府授權河間市國土資源局（以下簡稱「市國土局」）作為PPP項目實施機構和PPP項目合同簽署主體，並指定河間市城鄉投資發展集團有限公司（以下簡稱「城投公司」）作為PPP項目政府方出資代表。城投公司與社會資本共同出資設立項目公司，市國土局與項目公司簽署《PPP項目合同》，授權項目公司本項目的經營權。

在回報機制上，採用與項目績效考覈結果掛鉤的政府付費模式。在項目建設完成後項目公司將可用於耕地的土地交由市國土局驗收，驗收通過後，市國土局按照項目的可用性進行績效付費，項目公司以此收回前期投資並獲得合理回報。同時，由項目公司、鄉鎮政府、村集體三方共同簽署《復墾運營維護協議》，約定復墾後項目公司在運營期內的土地運營維護的職責及運營維護費用的收繳與支取。運營維護費用按照復墾后土地產生的收益提取一定比例（如向單位或個人收取的土地承包費計提5%）作為運營維護基金。該基金由該村集體所在鄉鎮負責管理，日常運營維護費用從提取的基金中列支，項目維護期結束後基金剩餘金額退回各村集體。

在資產權屬上，由河間市國土局將復墾完成的耕地移交給鄉鎮政府或村集體負責使用，鄉政府或村集體享有土地收益權並有權將該耕地交由本村村民播種或承包給第三方使用，並負責協助項目公司完成具體設施的維護工作。項目公司僅享有從政府方獲得政府付費的權利，並不直接享有耕地的使用權（含耕種權）。

(三)土地整治PPP項目存在的問題

1、部分土地整治活動，存在「有名無實」的異化現象。

從已檢索到的相關項目信息來看，大多名為「土地整治」或「土地整理」的項目實際上只是進行土地一級開發或是土地收儲，只進行前期的土地平整、徵拆遷等工作，雖然也與其他基礎設施建設一同打包進入PPP項目，但這些所謂的土地整理並非是以提高土地本身的質量和狀況為目的，不符合目前國家《全國土地整治規劃》中強調土地「治理」的基本理念和要求。同時，由於財辦金[2017]92號文等文件的相繼出臺，不包含運營內容的項目將難以達到項目入庫的要求。

2、項目本身缺乏使用者付費來源的設計

目前，多數採用PPP模式實施的土地整治項目仍然是以政府付費作為主要回報機制，而且即使是可行缺口補助的項目中使用者付費在回報來源中所佔比例也是相當之小，無法通過對新增耕地或建設用地的有效利用，拓展項目自身的收入來源以減小政府補貼金額。

3、土地整治過度重視「佔補平衡」

當前很多土地整治項目都把增加耕地數量作為主要指標，尤其是在當前耕地總量動態平衡的剛性約束下，缺乏衡量土地質量、生態環境等方面的硬性指標。而在土地整治過程中如採取不當的方式，也不可避免地會對周邊的農業生態環境產生消極影響。即在開展土地整治活動時，存在「重數量、輕質量和生態」問題。

4、與其他產業的結合度不強

土地整治不僅是為了整治而整治，當前的土地整治項目往往與其他非經營性項目捆綁打包，缺乏使用者收費來源，單純依靠政府付費或形式上的可行性缺口補助作為回報機制，未在土地整治項目前期與產業規劃設計有效協同，未能充分發揮土地整治的平臺作用，也並未真正做到減輕政府的財政壓力，造成土地整治活動社會化產業化不足問題。

四、土地整治項目採用PPP模式的操作建議

針對土地整治PPP項目當前的發展現狀以及存在的問題，提出如下操作建議：

1、發揮土地整治規劃指南作用，全面做好土地整治前期準備工作

基於《全國土地整治規劃》是開展土地整治活動的基本依據和行動指南，確定了土地整治的指導思想、基本原則、目標任務和方針政策，各方在開展土地整治活動時，必須根據土地整治規劃開展相關活動，並重點關注當期土地整治規劃所確立的整治方向和整治重點，強化土地整治PPP項目的政策契合性。

同時，土地整治PPP項目大多由政府方發起，並由其負責對項目進行前期評審、組織協調、檢查督導工作以及合理規劃項目佈局，通過公開競爭方式擇優選擇合作夥伴，並與之成立項目公司、簽訂合同。在此過程中，政府方還應在增減掛鉤項目的選點佈局、補償安置、收益分配等方面，充分保證相關主體的知情權、參與權、收益權及監督權。在風險分擔上，包括拆遷安置、行政審批、村民糾紛、政府管理、增減掛鉤及指標交易等各類風險也相應由政府來承擔。

2、結合具體項目合作內容，合理優化土地整治的運作模式

當前各地將PPP模式引入土地整治的領域主要集中於農用地和建設用地整治、土地復墾和農村社區基礎設施建設等內容，在項目的具體實施過程中應當根據項目的具體類型以及收益來源選擇合適的運作模式。

具體而言，在農用地整治和土地復墾項目中，主要是通過實施平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持等工程，以達到增加耕地面積，改善農業生產條件和生態環境的目的。對此，可以選擇特許經營的方式將整治後的農地由社會資本經營，也可以選擇外包方式將土地整治服務外包給社會資本，整治後的土地仍讓由農戶繼續使用。而在建設用地整治和農村基礎設施建設項目中，與政府合作的社會資本通過對舊城鎮、舊廠房和舊村莊等進行改造完善配套設施，或者新型農村社區的統一建設，可考慮由社會資本獲得整治後合作區域內的物業管理、污水處理、垃圾處理等特許經營權。

3、統籌考慮產業共同發展，充分發揮土地整治的多功能優勢

由於目前土地整治項目中的整治對象較為分散，無法形成較高的區域效應，導致項目本身的經營性收入不足，對於社會資本吸引力不大。針對這一問題，相關參與各方應該轉變思路，通過土地整治與經營性項目的整體開發，在規劃之初就應主動發揮土地綜合整治的平臺作用，結合生態建設、旅遊開發、農業發展等產業要素進行統籌規劃，整合各方力量，從而充分發揮土地整治的多功能優勢，挖掘土地的複合價值。

4、把握政策紅利，積極轉變地方政府土地財政的收益模式

習近平總書記在2018年中央經濟工作會議上提出，要改進耕地佔補平衡管理辦法，建立補充耕地指標在國家統籌下跨省調劑機制，把調劑收益用於支持脫貧攻堅和鄉村振興。江蘇、四川、重慶等地在政府工作報告中，也紛紛提出要改進佔補平衡管理辦法，進一步深化城鄉建設用地增減掛鉤試點改革，建立農村土地增值收益全部用於脫貧攻堅和鄉村振興的政策。因此，在當前地方財政收入短缺，政府融資壓力增大的背景下，各地方政府應牢牢把握政策紅利，在土地整治項目中積極探索節餘土地指標在本省內及跨省的交易模式，增加土地產出收益，拓展政府付費來源。

總結

將PPP模式應用於土地整治領域，不僅能夠實現基本的土地治理開發目標，而且能夠改變農民的生產、生活方式，提高農民生活質量，加速城鎮化發展。當然，當前的PPP模式在土地整治領域的運用還不夠廣，還存在很多問題，缺少成熟的經驗可以借鑒，需要通過政府和社會資本的通力合作和共同的智慧來探索土地整治PPP項目的創新模式，推動土地整治產業化實施和長遠可持續發展。

來源：PPP運作實務︱編輯：王艷陽、林冬娜、鄧小雲

原文鏈接：【國地資訊】公眾號（ID:guodizixun）【資訊】土地整治項目的運作模式及難點突破

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