摘要

韓國在基礎設施建設領域針對當時當景總結出高效之道。正是靠着這種策略，才能使溫和的基礎設施領域投資發揮出最大的效益，在發展中經濟體的基礎設施歷史上留下了濃墨重彩的一筆。

韓國釜山新港集裝箱碼頭（新華社）

從大部分經濟體的歷史經驗來看，大規模基礎設施投資幾乎是經濟快速發展的基礎。發達經濟體由於通常已有較為完善的基礎設施，對於基礎設施投資的依賴程度通常比發展中經濟體低得多。然而由於發展內地家在經濟發展初期基礎薄弱，社會總儲蓄較低，常常出現基礎設施投資不足的情況，基礎設施薄弱反過來成為經濟發展的瓶頸，制約社會總儲蓄和投資的增加。

面對經濟發展初期基礎設施投資不足的難題，成功的經驗有很多：大力吸引外資、利用土地溢價、尋求國際援助、引進私人資本等等，可謂各顯神通不一而足。但總的來看，基礎設施投資在整個經濟發展週期中，呈現出前高後低的趨勢，以大規模的投資驅動經濟發展，有量在先提質在後。

在諸多成功案例之中，韓國的基礎設施發展獨樹一幟。經濟騰飛常有，但像韓國一樣，由極低的基礎設施水平出發，靠着長期溫和的投資，持續性地改善和提高基礎設施水平，最終跨越中等收入的國家卻着實罕見。

從60年代開始，韓國開始嘗試工業化和經濟改革，但基礎設施投資卻總體維持在5%GDP左右的水平，不僅低於普遍認可的發展中經濟體基礎設施投資的理想水平，也低於一般發展經濟體的實際投資水平。而韓國在90年代進入高收入國家行列後，也並沒有明顯降低基礎設施投資水平，仍然維持在5%GDP左右的水平。

那麼二戰之後，儲蓄低下，投資不足的韓國是如何靠着一手爛牌逆襲成功的呢？早期政府調控下的精準投資和後期專業化機構的設置可以說功不可沒。

圖例：GFCF(Public) –Gross Fixed Capital Formation Public Sector

由於數據來源有限，而兩國公共部門在基礎設施投資領域佔主導地位，圖中使用公共部門固定資本形成總額來估算基礎設施投資總量。來源為兩國的財政部披露數據。

宏觀調控和精準投資的目的在於把有限的資源用在能夠快速拉動經濟的設施上，就是俗話說的“好刀用在刀刃上”。一旦經濟提速，整個社會開啟了財富積累的正循環，那後續的資金自然也就不愁沒着落了。從1962年開始，朴正熙政府改變了前任政府的出口替代策略，依靠發展出口貿易推動韓國的工業化進程。自此一直到1996年，政府通過設計和更新“五年經濟發展計劃”主導了整體經濟發展方向。在基礎設施領域則體現在對於外貿行業配套設施的重視。

廣義基礎設施建設既包括公路、鐵路、發電廠、供水和電信等物理設施，也包括公共服務、教育醫療等社會機構。由於資金不足，韓國早期基礎設施投資主要為工業發展計劃服務：第一個五年計劃（62『-66』）着眼輕工業，相應的基礎設施建設就圍繞工業園和相關運輸系統展開。第二個五年計劃（67『-71『）轉向重工業，基礎設施項目就補上了能源和鐵路貨運的網絡。隨着行業聚集，區域優勢凸顯，韓國又緊接着在首爾地區建造了地鐵系統和連接首爾-釜山經濟帶的京釜高速，隨後又推出全國性“土地開發規劃”（78』-81』），大規模提升公路密度和質量，招招直擊經濟發展的短板。在以經濟發展為首要標準的前提下，韓國在非常有限的基礎設施投資下，創造了”漢江奇蹟“：1970-80年間，年化GDP增速超過30%，並在隨後的20年繼續保持兩位數的年增長率。

但隨着經濟發展進入深水區，強政府也帶來了許多副作用。政府壟斷了外國直接投資的分配通路，造就了韓國飽受詬病的“大財團經濟“；又如隨着經濟成分逐漸復雜，增速回歸理性，政府在多個基建項目誤判預期收益，導致投資回報不及預期。同時隨着經濟發展，人民生活水平日益提高，對於社會性基礎設施的需求不斷湧現，韓國基礎設施投資理念發生了根本性變化，從“經濟第一”過渡為了“程序第一”，或更準確地來說，“公益第一”。

為了實現基礎設施的公益屬性，專業化機構必不可少。從上世紀90年代起，韓國在基礎設施投資領域逐漸建立起完整的評估-融資-招標體系，涵蓋從設計、招標到施工的各個環節，極大地改善了基礎設施項目的整體效益。

在韓國，基礎設施項目的標準流程大致如下：地方政府提出項目計劃，在通過主管部委的初步可行性評估後，匯總到負責政府預算和撥款的企劃財政部，由企劃財政部委託官方智庫韓國開發研究院進行第三方可行性評估。在順利通過兩輪評估後，基礎設施項目再次回到主管部委進行細化設計，隨着政府撥款落地，由主管部委或當地政府並通過“公共招標系統”篩選標準化供應商。進入實際施工階段後，相關單位可以通過“D-brain”系統跟蹤預算和資金使用情況，實現全程監督，最後項目還需通過“結項評估”才能正式移交運營單位。無論是事前的可行性評估還是事後的結項評估，都隨着立法被固定為標準流程。

隨着標準化體系和專業化機構的設立，基礎設施建設項目在質量上有了顯著的提高。以事前評估為例，在企劃財政部沒有介入之前的1994年至1998年期間，僅有1例項目在主管部委的初步可行性評估中被否決，但在韓國開發研究院的專業第三方評估中，可行性評估通過率迅速下降到60%。此外事後評估體系的標準化，也有助於總結和反思項目實施的經驗，實現“終身負責制”。在尚未立法實施強制事後評估體系前，只有不到8%的項目進行了結項評估。而在強制評估後，發現超過90%的鐵路項目和60%的高速公路項目存在高估需求的現象。

無論是在1960-80年間由強政府主導的精準基建，還是在1990年至今由強體系支持的標準基建，歸根結底都是韓國在基礎設施建設領域針對當時當景總結出的高效之道。在經濟發展初期百廢待興，集中全力發展生產性設施幫助韓國掘到了第一桶金；在經濟騰飛後水大魚大，只有專業化的標準體系才能大浪淘沙，最大程度上破除主觀偏見和客觀限制。韓國正是靠着這種策略，才能使溫和的基礎設施領域投資發揮出最大的效益，在發展中經濟體的基礎設施歷史上留下了濃墨重彩的一筆。

作者系博鰲亞洲論壇研究院楊詩蓓

（內容只代表作者個人觀點，不代表論壇立場）

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