作者：朱启政（The Glocal 研究员）

油价回升，除了影响到一般人的日常生活，对于产油国来说，也是丰收。但是，一来，天然资源总有耗尽的一天，而贩售天然资源尔后获得的庞大资金，也必须要有管道回到国家经济上。作为应对这些问题的载体，主权基金便应运而生。约在十年前，主权财富基金（sovereign wealth fund）经历了急速发展，自2005年起，四十多个主权基金相继创立。当时，它们已经占据全球约八分之一的投资额，在国际政治经济上扮演重要角色。然而，它们今天的影响力与十年前相比，只有过之而无不及。

不过，这种等级的影响力是把双刃剑；有高透明度和成熟发展的社会背书，这种主权基金当然可以让国家资源真正为国民效力，比如说挪威的主权基金。但是，在许多情况之下，主权基金的钥匙是掌握在国家资本主义威权国家手里，比如沙乌地阿拉伯—- 在石油资源有朝一日不能够维护到政权稳定的时候，这些国家的危机，很有可能通过主权基金向全球散播。

主权基金的意义

国家资本主义（state capitalism）指的是国家一方面支持自由市场经济，另一方面以各种政治影响力左右经济政策的决定，从而获取政治本钱。国家资本主义本来自苏联解体后已逐步式微，但近年死灰复燃，主权基金正是其中一个手段。当主权基金是为了政治利益而存在，稳持国内稳定就会成为首要目标，因此主权基金本应用于国外投资的资金可以随时抽调至国内用途。换句话说，在国家资本主义下的主权基金可以突然减少外部投资，例如减少购买国债，所以容易带来国际间的不稳定。故此，主权基金是否具有国家资本主义的本质就变成左右大局的重要因素。

从西方国家国债到大型跨国企业股份，主权基金都有投资，使其成为稳定市场与国际经济发展的重要支柱。参考在2008年订立的《圣地牙哥原则》（Santiago Principles），主权基金的目标是：

1. 维持全球金融稳定、资本流通
2. 遵守投资国当地的法律
3. 认清宏观经济及金融上风险，谨慎投资
4. 设立具透明度的体制以供大众知道其营运情况、问责

因此，主权基金理论上可以同时推动发展中和已发展国家的经济发展，甚至为自由市场加上国家政府以外多一重的安全阀。问题是，虽然主权基金能够提供经济发展的动力，但亦同时具备颠覆市场的力量。各大主权基金背后，其实是自由市场与国家资本主义之间的角力。

捍卫自由市场的挪威国家资本

Government Pension Fund – Global（GPFG）是挪威的主权财富基金，是最享负盛名的主权基金，也是把挪威打造成「北欧天堂」的重要建构者。挪威的富裕只有短短四十多年历史，此前的经济一直不济，直到七十年代多个油田在北海相继被发现，挪威才有了发展的凭借，石油收入亦在后来就成为了GPFG的基石。GPFG自90年代起开始运作，由中央银行辖下的Norges Bank Investment Management管理，是现时最大的主权基金，资产逾一万亿美元。虽然财政充足富裕，但挪威却未有大肆挥霍，反而严格控制每年只用4%的收入。一方面，一如World Economic Forum指出，这是为了避免造成经济过热和通涨，继而影响汇率和出入口；另一方面也是为了保证后代亦能享受国家资源。因此位于日内瓦的独立政治风险公司GeoEconomica就将GPFG评为表现最理想的主权基金，可谓主权基金作为自由市场捍卫者的模范生。

但现实是，并非所有主权基金都如GPFG般具有高透明度的管理、有稳定而且高度民主化的社会作为后盾；更多主权基金是来自同时具有威权政体及新兴经济体两种角色的国家，例如中国、俄罗斯。在这些国家，真正操控主权基金的是国家资本主义，为主权基金能否扮演稳定国际金融与带动经济发展的角色带来疑问。

沙乌地阿拉伯危机

沙乌地阿拉伯是国家资本主义的代表者之一，也是最能表现国家资本主义操纵主权基金之风险的一个。Saudi Arabian Monetary Authority（SAMA）作为沙乌地阿拉伯的中央银行，主要功用是维持国内经济稳定。虽然官方不大同意将SAMA归类为主权基金，但普遍认为SAMA亦同时具备主权财富基金的角色，性质与香港的金管局类似。理论上，SAMA是独立运作，但观乎沙乌地阿拉伯的政治体制，SAMA的决策或多或少涉及政治因素：SAMA除了向沙乌地阿拉伯国王汇报外，亦会向（由国王任命部长的）财政部作形式上的汇报。更重要的是，沙乌地阿拉伯以主权基金获取政治利益的情况有进一步加剧的趋势。王储小萨勒曼继位后，提出了《2030愿景》（Vision 2030）以改革过份依赖石油收入的经济结构， 其中亦包括改革SAMA，分拆出名为Public Investment Fund（PIF）的主权基金。PIF是一项极具野心的计划，据报导，除了将国有石油公司、也被称为沙乌地阿拉伯王室「piggy bank」的Saudi Aramco的大部份拥有权转到PIF之外，PIF亦会投资其他项目如兴建娱乐城，目标是累积比GPFG多一倍、达到二万亿的资产 。这些都反映出沙乌地阿拉伯政府希望石油不再是唯一保证有足够收入以维持国家稳定的凭借。

问题是，沙乌地阿拉伯的威权管治正面临重要关头。《纽约时报》引述麦金锡顾问指在未来数年，沙乌地阿拉伯将会有大量年轻人投入劳动市场，需要大幅增加比2003至2013年油价高企年间多三倍的就业机会。否则民怨爆发、步上阿拉伯之春的后尘，与政府关系密切的SAMA与PIF如何应对、及其持有的资产何去何从，无疑会严重冲击国际金融稳定。

总的而言，地缘政治正在经历结构性改变：西方国家在全球经济体系不再占有垄断地位，来自如中国、俄罗斯、海湾国家等地的新兴市场和威权政体的影响力正日益增加，大量风险伴随而来，主权基金正是一例。主权基金在国际间越发吃重的角色亦引伸出全球治理正在进一步向经济倾斜的情况，令本来由西方主导、改革呼声日益高涨的全球经济治理体系进一步面临压力。

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