《反家暴法》實施四年，這些條款還在「沉默」嗎？
「家暴背後就是權力和控制，是不平等的社會性別機制。」
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新京報記者 王俊 吳婷婷 張璐 徐美慧 應悅 馬瑾倩 編輯 張暢 校對 危卓
山東22歲女子方洋洋不孕被夫家虐待致死、藏族姑娘拉姆被前夫用汽油大面積燒傷、朔州男子撞人後砸死妻子、張培萌妻子稱被家暴、杭州殺妻男子曾對前妻家暴……性別暴力、家暴成為今年輿論場的高頻詞。
北京為平婦女權益機構今年發佈的報告顯示，2016年3月1日《反家暴法》實施後至2019年12月31日，僅公開報導的涉家暴命案至少942起，致死1214人，其中致死女性至少920人，佔76%，即平均每五天至少有三名婦女因家庭暴力致死。
4年前，我國首部針對家庭暴力的專門立法《反家暴法》正式實施，家暴不再是「家事」，告誡制度、人身安全保護令、緊急庇護等措施，讓公權力介入阻斷家暴有法可依。然而，《反家暴法》為何沒能阻止方洋洋、拉姆悲劇的發生，她們何以致死？
11月25日是國際消除對婦女暴力日，新京報採訪了反女性暴力領域的學者、法官、律師、社會工作者以及家暴受害者，尋找實踐中反家暴的掣肘因素。
十四條——落空的強制報告
學校、幼兒園、醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員在工作中發現無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案。——《反家暴法》第十四條
▲「女子因不孕遭虐待致死」案親屬談其死亡：全身青斑 體重只剩下六十餘斤。新京報我們視頻出品（ID：wevideo）
2019年1月31日，山東德州方莊村22歲的方洋洋被因不能懷孕被丈夫、公婆虐待致死，去世時僅60多斤。據媒體報導，2018年以來，方洋洋被丈夫、公婆打、凍、餓、罰站等，持續時間長達半年。
《反家暴法》第十四條明確規定：學校、幼兒園、醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員在工作中發現無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案。
也就是說，方洋洋所在村的村委會負有強制報告的責任，然而在方洋洋案中，強制報告制度難覓蹤影。
中華女子學院法學院講師劉永廷說，在方洋洋案中，強制報告制度落空了。
「應反思對於方某洋這種無民事行為能力或者限制民事行為能力人，監護人對他們實施暴力、實施侵害的時候，國家怎樣有效地介入。」北京市振邦律師事務所合夥人李瑩說。
劉永廷分析強制報告制度實施不到位原因有三，一是相關法律宣傳不到位，相關人員對家庭暴力的認識及自己要承擔的強制報告義務不太清楚；二是負有強制報告義務的單位怕得罪加害人；三是不履行強制報告義務所需要承擔的法律責任並不重。
長期關注女性反暴力維權、北京市千千律師事務所執行主任呂孝權認為，強制報告制度在在司法實踐當中並未被激活。「你見過有基層村居委會、醫院、學校在未成年人等遭受家庭暴力、甚至虐待向警方主動報警的，媒體報導中我基本沒看到過。」
據其分析，強制報告被束之高閣的原因在於《反家暴法》的第三十五條。
該條表示，上述責任主體未依照本法第十四條規定向公安機關報案，造成嚴重後果的，由上級主管部門或者本單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
呂孝權認為，剛性監督問責機制纔是有威懾力的，法條中「處分」二字「輕描淡寫」。
「處分指的是什麼？批評教育算處分吧？警告算處分把？如果是黨員可能是黨紀處分。」「這些分量很輕的，說明強制報告如此有效的反家暴預防措施，在基層貫徹落實中沒有一個強有力的後盾。」
呂孝權直陳，一個軟法，必定導致在司法實踐中的貫徹執行大打折扣。
十六條：迷失的告誡書
家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應當包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實陳述、禁止加害人實施家庭暴力等內容。——《反家暴法》第十六條
▲圖源網路
發現暴力後，誰來制止暴力？反家暴中公權力鏈條的一個重要環節，是公安機關。
早在2008年多部門出臺《關於預防和制止家庭暴力的若干意見》就要求，公安機關應當設立家庭暴力案件投訴點，將家庭暴力報警納入「110」出警工作範圍。《反家暴法》第十五條也明確，公安機關接到家庭暴力報案後應當及時出警，制止家庭暴力，按照有關規定調查取證，協助受害人就醫、鑒定傷情。
然而方洋洋表哥在接受採訪中回憶，最開始就懷疑表妹被軟禁，報警後警方稱理由不成立，兩人是合法夫妻，不存在綁票、軟禁。
近兩個月前引起廣泛關注的拉姆中，也出現了類似的情節。據報導，拉姆經常報案，曾到達現場的民警看到兩家人吵架，判斷這是家庭糾紛，除了「警告男方不要太過分」外愛莫能助，「清官難斷家務事。」
就這樣，斬斷暴力的機會一再被錯失。
「受害人報警了，公安機關需要及時出警、及時調查取證、依法處置。但目前一些執法部門觀念陳舊、業務培訓不夠。部分警察認為家暴是家務事，擔心公權力介入會破壞家庭關係，沒把家暴當案件看待。」有30年從警經歷、湖北監利市公安局退休民警萬飛直言。
公安機關有效介入家暴，告誡制度曾在反家暴立法中被視為一項創新。
萬飛表示，告誡書能給施暴者帶來強烈的心理衝擊，直接說明家暴是違法行為，如果再犯會有什麼後果，遠比口頭處置的幹預力度大得多。對受害人來講，報警後能拿到法律文書也是一個交待，如果今後要打官司，告誡書也是重要的證據。
在湖北監利，萬飛透露，從2015年開始對家暴復發率進行檢測，截至2019年的數據顯示，告誡將家暴復發率由口頭處置的12%左右降到1%多一點。
然而在更大的樣本中，告誡制度的落實情況並不樂觀。呂孝權代理涉家暴案件12年，從未做成功過一例告誡書。這也並非個例。
《反家暴法》實施當年，上海市截至11月，公安機關開具告誡書44份，然而受理、妥善處置家暴類矛盾糾紛則達2700餘起。山東德州公安部門2016年截至到11月接到家暴報警有238起，僅發出2份告誡書。
「出具告誡書對警察來說並不複雜，但仍有一些警察沒有經過培訓，不知道反家暴法和公安部門的聯繫。」萬飛說。
此外，公安機關所有的法律文書都有全國統一的規範格式，唯獨告誡書沒有。萬飛表示，目前各個省的告誡書連名稱不統一，大多數地方叫家庭暴力告誡書，廣東叫反家庭暴力告誡書，江蘇叫制止家庭暴力告誡書。缺乏全國統一的告誡制度是當前告誡措施使用過少的主要原因之一。
呂孝權還提到立法層面的問題。《反家暴法》第十六條規定，家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應當包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實陳述、禁止加害人實施家庭暴力等內容。
「這是一個二選一的制度設計」，公安機關可以給予批評教育或者出具告誡書。
呂孝權分析，如果是「應當」說明這是公安機關的法定職責，不出具需承擔不作為甚至瀆職的法律責任，所以在司法實踐中，很多民警接到家暴案件報警到現場後，只要不是特別嚴重，他們都會採取批評教育的方式。
第四章：人身安全保護令的困境
當事人因遭受家庭暴力或者面臨家庭暴力的現實危險，向人民法院申請人身安全保護令的，人民法院應當受理。——《反家暴法》第二十三條
從高中開始，梨子父親開始家暴媽媽，先是幾個月一次、半年一次，然後越發頻繁。梨子母親想過離婚，但梨子父親經常威脅：「離了婚你不會有好下場」「離婚了還是不會放過你和你家人」。
「報警能解決問題嗎？警察走了萬一有更嚴重的暴力呢？」這是梨子和媽媽擔心的。
如何給暴力設置隔離地帶？《反家暴法》用一章的篇幅明確了「人身安全保護令」：家庭暴力發生後，受害人可以向人民法院申請人身安全保護，保護措施包括禁止被申請人騷擾、跟蹤、接觸申請人及其相關近親屬；責令被申請人遷出申請人住所等。
2016年3月1日，反家暴法實施當天，北京、湖南、福建、江蘇、浙江、山東等地分別核發了開出了各自省份的首張人身安全保護令。此後10天內，四川、天津、河南、海南、陝西、上海等地也先後簽發了首張「保護令」。
不過，呂孝權這幾年感受是，法院人身保護令的簽發門檻越來越高了，受害方在申請保護人的證據標準提高，甚至比照離婚訴訟對施暴人家暴行為認定的標準來進行審查。
呂孝權解釋，人身安全保護令是民事強制措施，向家庭暴力施暴人發出的禁止令。申請人身安全保護令理應對證據審查進行形式的證據審查，只需要證據證明被害人曾經遭受這樣的暴力或者面臨家庭暴力的現實危險即可。而離婚訴訟當中的家庭暴力的認定，涉及在離婚訴訟當中施暴方的相關實體權利被克解的問題，應該是一個實質性的證據審查。
湖南省長沙市嶽麓區法官劉羣曾撰文表示，法院內部關於人身安全保護令案件的本質特徵認識不足，未建立起與案件性質相匹配的工作機制，導致工作推進的內在動力不足。「目前受理人身安全保護令案件的法院也存在簽發比例低、簽發數量少等問題。人身安全保護令制度的推進速度與成效堪憂。」
一位不願具名的法官提到，法院對家暴肯定是零容忍的態度，但對於證據的審查也應該嚴謹。此前實踐中，出現過受害方偽造證據的情況，簽發人身保護令後對男方的工作和生活造成了負面影響，「還是要很慎重」。
數據顯示，截至2018年12月底，全國法院共審查5860件人身安全保護令申請案件，發出3718份人身安全保護令，核發率為63%。
執行難也成了人身安全保護令的桎梏。多位採訪對象表示，人身安全保護令的執行主體在立法時存在爭論，從資源調動、協調能力等來看，公安機關作為執行主體更為合適，但最終妥協的方案是「誰簽發誰執行」。
劉羣直言，目前人民法院在自行執行人身安全保護令過程中屢遭執行難。比如，送達和執行過程中遭遇暴力抗拒；拘留處罰執行過程中遭拘留場所拒收；協助執行通知書被拒收等。
她表示，《反家暴法》只就人身安全保護令的執行和協助執行主體進行了原則性的規定，但就各主體之間的協同配合沒有實操性的配套規定，使得不同內容的保護令無法與各執行主體的優勢相匹配。
十八條：利用率低的庇護所
▲視頻│家暴庇護所「遇冷」，三年只來過兩人。新京報知道視頻
縣級或者設區的市級人民政府可以單獨或者依託救助管理機構設立臨時庇護場所，為家庭暴力受害人提供臨時生活幫助。——《反家暴法》第十八條
今年9月份，爸爸從廚房拿起的菜刀，成了梨子和媽媽一個噩夢，當時她倆死死地抵住臥室門，用凳子、枕頭擋住。「連夜收拾東西，先去了我舅舅家住，待了一晚上後又去了其他親戚家。」一直到9月底兩個人再沒有回家，開學的手媽媽和梨子一起來了北京。
《反家暴法》第十八條規定：縣級或者設區的市級人民政府可以單獨或者依託救助管理機構設立臨時庇護場所，為家庭暴力受害人提供臨時生活幫助。
但梨子對庇護所並不知曉。據全國婦聯數據，2016年全國有家暴庇護場所2000餘家，然而2015年全年共為受害人提供庇護服務149人次。
新京報記者近日對北京、上海、重慶、南京、昆明等多地的庇護所探訪、採訪發現，站點多、庇護少，與家暴發生率和家暴受害人對庇護潛在的巨大需求相比，庇護機構的數量以及入住率遠遠不足。
多位接受記者採訪的工作人員反映，庇護所存在人員編製受困、經費有限、缺乏專業人員以及宣傳力度不夠導致知曉度低等窘境。「入住庇護所的第二位求助是我接待的，她說剛開始到鎮政府門衛打聽，大家都不清楚。自己走投無路、多次碰壁後找到基層婦聯才知道有庇護所。」上海嘉定區婦聯兼職副主席、上海心翼家庭社工師事務所負責人金婉仙稱。
庇護所還面臨實際效能的考驗。一位不願具名的省會城市民政系統工作人員表示，庇護所最大的問題在於無法解決實際問題。「給你提供場所、飲食，但是家暴的事情解決不了。庇護所既沒有執法權利也沒有協調權利，如果說在庇護所待一段時間，對離婚訴訟有幫助，那可能會有一定功效。」
在記者詢問重慶市的庇護所情況時，北碚區婦女兒童活動中心一位工作人員稱，建議受害者先報警，由警察評估受威脅的程度，如果想離婚可以找法院，也可以回家尋求親友的幫助和支持。「這裏只提供一個房間住宿，不提供飲食，但基本沒有受害人願意到這裏居住，絕大多數人選擇投親靠友，在這裏住會很孤單。」
庇護所設計之初，是為受暴女性一個臨時的棲身之地，讓她們暫時脫離暴力環境，防止她們出現心理上的「癱瘓」，避免「習得性無助」。
「受害者來庇護所躲兩天以後回去以後可能受到更嚴重的家暴，專業人員給她們疏導，也只是疏導受害方，那施暴方根本疏導不了，不是最終解決問題的辦法。」上述不願具名的工作人員稱。
二十二條：被忽視的施暴者
工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會、居民委員會、村民委員會等應當對實施家庭暴力的加害人進行法治教育，必要時可以對加害人、受害人進行心理輔導。——《反家暴法》第二十二條
▲影視劇《不要和陌生人說話》截圖
在反家暴工作中，施暴者往往成為家暴中被忽略的一環。如果並未達到刑事案件標準以及治安管理處罰標準，是否對施暴者無從約束？
梨子曾和媽媽建議父親去做心理諮詢、評估，也曾讓親戚幫忙勸過，但都沒有回應。「我也跟他說過，意識到自己這樣做是不對的嗎？」
呂孝權介紹，在一些國家，對於施暴者的矯治是強制性的。「施暴後，法庭簽髮禁令，施暴人必須在一定期限內到強制矯治的機構接受不低於12個月的行為心理矯治。若不執行，將承擔法律後果。」
《反家暴法》第二十二條要求：工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會、居民委員會、村民委員會等應當對實施家庭暴力的加害人進行法治教育，必要時可以對加害人、受害人進行心理輔導。
「這並非嚴格意義上的強制措施，工青婦聯等主體，與國外的警察、法院等司法機關相比，約束力遠遠不夠。」呂孝權說。
「白絲帶終止性別暴力男性熱線」負責人方剛，自2010年熱線便為家庭暴力施暴者中的男性提供幫助。去年9月至2020年1月，方剛帶領組織了《反家暴法》頒布後的第一個家庭暴力施暴者團體輔導小組，得到了全國婦聯權益部的支持。
「很難，」方剛說，召集人是最難的，「我們準備了幾年都沒做成。因為不像國外是法律強制的，我們只能靠著自己的資源，先是在朋友圈狂轉，然後找到之前的學員、還有朋友的爸爸是施暴者做了工作，拼拼湊湊湊到了8個人。」
呂孝權表示，對施暴人矯治，如果沒有法律、沒有公權力撐腰，靠民間自願來做千難萬難。「人家本來只要花一分鐘，你可能就要花一個小時。」
反家暴是一條未竟之路，在談及上述問題同時，也需看到反家暴在實踐中的向好態勢。
近年來，婦聯投訴家庭暴力的婦女人數降低，惡性家暴案件數量也在降低。全國婦聯信訪統計數據顯示，2018年婦聯繫統收到家暴投訴39371件，比上一年少了4700多件，降低11%，2019年家暴投訴為36002件，比上一年減少了3300件，降低8.4%。
目前，山東、湖北、湖南、貴州等省均出臺了落實反家庭暴力法的地方性法規。吉林的地方性法規中，增加了對中止妊娠六個月內的婦女遭受家庭暴力應當給予特殊保護的規定。《內蒙古自治區反家庭暴力條例》設立了失信聯合懲戒制度，規定加害人實施家庭暴力，受到治安管理處罰或者違反人身安全保護令的，有關部門或者機構應當依法納入社會信用信息平臺，實行失信聯合懲戒，
告誡制度也出現值得欣慰的趨勢，以深圳為例，寶安區公安分局 2019 年 1-8 月共開出《家庭暴力告誡書》221份，同比上升 453%。
「對家暴零容忍不應該僅僅是一個口號，更多的是國家責任、社會責任，是我們每一個公民或者是每一個執法人員應盡的義務。」李瑩說。
