深入推進省級國土空間規劃試點的建議——以寧夏為例
導讀
空間規劃是完善空間治理體系的基礎。本文詳細分析了寧夏國土空間規劃試點取得的經驗和面臨的挑戰，提出推進省級空間規劃實施應該加強銜接各類土地面積的基礎數據，積極穩妥確認各類用地社會屬性、統籌安排相關的試點工作，加快構建科學合理的空間規劃體系，完善規劃實施機制，積極推動行政管理體制改革。
國家「十三五」規劃綱要和十九屆三中全會國家機構改革方案都對國土空間規劃做了明確部署。2016年省級空間規劃試點也已拉開帷幕，部分省區取得了可複製可推廣的經驗。及時總結這些經驗，妥善解決試點中遇到的問題，對未來開展空間規划具有重要意義。寧夏是2016年國家確定的9個省級空間規劃試點地區中首個上報中央深改組會議審議的省區，多項工作走在試點省份的前列，但寧夏在空間規劃編製實施中也遇到一些問題和困難。本文試圖在總結寧夏空間規劃編製試點經驗的基礎上，針對存在的問題和困難，提出推進省級空間規劃實施的建議，以期為全國省級空間規劃提供可參考借鑒的經驗。
一、寧夏空間規劃編製的經驗做法
寧夏被確定為省級空間規劃（「多規合一」）改革試點以來，本著「一本規劃管全局、一張藍圖管到底」的目標積極探索，全面開展「多規合一」工作，形成了可複製、能推廣的經驗。
1.1 上下銜接、同步協調為保障自治區級與市縣級規劃協調統一，寧夏採取「四下四上」的銜接方式（圖1）。「一下一上」，統一數據和標準。自治區制定相關標準和規程，統一數據，將自然資源環境承載力和國土空間適宜性「雙評價」、三類（城鎮、農業、生態）空間、人口規模、發展定位、指標體系等初步方案下發給市縣；市縣完成基礎資料和數據搜集，針對自治區下發的初步方案進行校核並反饋意見。「二下二上」，明確評價和管控方案。自治區下發「雙評價」、三類空間的校核成果、生態保護紅線初劃技術方案、永久基本農田保護紅線劃定原則、市縣空間規劃文本框架等；市縣根據下發內容完成基礎評價，並針對方案進行校核、提出反饋意見。「三下三上」，消除差異確保地塊唯一自然屬性。自治區下發生態保護紅線和永久基本農田保護紅線的校核方案、城鎮建設用地總規模、城鎮開發邊界劃定原則、開發強度、重大基礎設施廊道、用地差異圖斑及處理原則等；市縣完成本級空間規劃文本，並針對具體地塊屬性開展校核反饋。「四下四上」，形成較為成熟的規劃文本。自治區完成規模指標的協同對接，確定城鎮開發邊界、用地唯一自然屬性，完成空間規劃文本、圖件、資料庫；市縣反饋與自治區下達的規模指標等差異情況，完成本級規劃文本、圖件、資料庫。
寧夏空間規劃強調從宏觀到微觀、從整體到局部、從底圖框架到各類要素的規劃技術路徑。「先布棋盤、後落棋子」，改變了過去各類空間性規劃各說各話，甚至相互矛盾的情況。「先布棋盤」指在規劃之前，對資源環境承載力和國土空間適宜性進行評價，結合主體功能的定位，合理確定城鎮、農業、生態空間比例和開發強度，劃定城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線「三條控制線」，並將其作為空間規劃的「底線」。「後落棋子」指在基本框架和「底線」確定後，把城鄉規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃、生態功能區劃等各類空間性規劃的核心內容，像棋子一樣按一定規則和順序，有機整合進「棋盤」。這種技術路徑不僅將空間性規劃的核心要素統一到一個規劃之中，而且增強了各類空間性規劃的協調性和融合性。
1.3 政策引領、信息支撐寧夏回族自治區出台了多項政策、法規、標準，保障了空間規劃的有效開展。自治區人大常委會審議通過了《寧夏回族自治區空間規劃條例》，並於2017年7月1日正式施行。自治區政府辦公廳下發了《關於建立生態補償機制推進自治區空間規劃實施的指導意見》。試點工作領導小組辦公室研究制定了與空間規劃掛鉤的招商引資統籌、差異化考核、懲處問責等政策規定，保障規劃落地。除此之外，初步構建了「1+6」信息平台框架，即1個數據中心、6個應用系統。其中，數據中心基於2000國家大地坐標系統一格式，搜集全自治區已編和在編的各類規劃554項，包含973個矢量圖層。應用系統包括數據管理系統、規劃編製項目管理系統、自治區規劃管理系統、規劃編製系統、合規審查系統、綜合服務系統；通過與發展改革委投資項目在線審批監管平台、原國土基礎地理信息共享庫、政務服務平台、市縣信息平台等互聯互通，實現全區規劃編製管理信息的共享共用。
1.4 統一思想、廣泛參與寧夏回族自治區黨委、政府始終將統一思想、廣泛參與作為空間規劃改革試點工作推進的基礎。自治區黨委常委先後5次集中學習中央關於空間規劃改革的指示精神，黨委中心組組織了兩次以空間規劃為主要內容的專題學習。自治區政府先後組織開展了32次大規模培訓，累計培訓3500餘人次。除此之外，領導小組辦公室各工作組開展調研93次，針對空間規劃文本等試點成果先後22次徵求63個部門、22個市縣意見，召開了4次專家評審會、座談會聽取意見。另外，寧夏回族自治區成立了由相關專家、人大代表、政協委員、民主黨派和無黨派人士、群眾代表組成的規劃評議委員會，在空間規劃編製和成果應用階段廣泛開展民主評議。通過上述方式，保障了規劃的集思廣益，打下了堅實的群眾基礎。
二、寧夏空間規劃實施存在的問題和困難
寧夏空間規劃編製在取得諸多成績的同時，在實施中也存在許多突出問題，必須高度重視和著力解決。
2.1 用地面積核減難度大，需要國家部委大力支持土地分類標準不一致以及統計資料更新不及時，都會降低統計數據的精準性。如，同樣一塊地，在原國土部門統計中可能是未利用地，在林業部門統計中可能是宜林地；有些地塊已經退耕還林，但仍然統計為耕地。重複交叉統計導致各類用地的數量都存在不同程度的增加。統計資料顯示，寧夏的建設用地、耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、水域和自然保留地等各類用地數據加總後，超出寧夏土地總面積約1.6萬km2（表1）。再以石嘴山市為例，市轄區各類用地超出總面積1950.57km2，需要核減的面積有：耕地1.47km2、林地84.44km2、草地824.04km2、自然保留地1040.6km2（表2）。這不僅要認真核對，分析各類用地差異產生的原因，還要積極爭取國家相關部委實事求是予以確認。
2.2 擱置用地的社會屬性，影響規劃實施效果
為解決同一塊地多種自然屬性的矛盾，按照「界定衝突——協調衝突——唯一屬性」的技術流程，制定了《寧夏回族自治區空間規劃用地分類標準》，明確了用地分類概念、內涵與標準，核定水庫水面等用地在建設用地與非建設用地中的分類歸屬，按照標準明晰有關用地在耕地、林地、草地中的歸屬，確定了用地唯一自然屬性。但是，由於土地具有自然屬性和社會屬性兩重性，僅僅明確自然屬性，擱置社會屬性，儘管在規劃編製階段能減少矛盾，但在規劃實施階段，各種矛盾將集中暴露。例如，同一塊土地，相關部門可能發放了具有法律效力的林權證、土地承包經營權證、集體土地所有權證、集體建設用地使用權證等法律證書，這些證書既反映了用地屬性的空間衝突，又反映了各自社會屬性的利益衝突，在規劃實施階段這些衝突就會爆發出來。如果社會屬性的差異處理不好，將影響空間規劃的落地實施。
2.3 各類規劃和試點不協調，規劃實施難度較大儘管已經出台了《寧夏回族自治區空間規劃條例》，但在國家層面，空間規劃的法律地位尚不明確，與其他規劃的關係還不清楚，並且各類規劃之間的編製要求、技術標準缺乏有效的協調機制，造成各類空間性規劃仍然「以我為本」，自成體系、銜接困難，規劃層級之間存在越位、錯位、缺位現象。
同時，空間規劃的實施綜合性很強，涉及多個政府部門，涉及用途管制、自然資源資產離任審計、考核體制等多個領域改革，可以說是「牽一髮而動全身」。但是，目前各類改革領域不同步，改革試點分散在不同地區，不利於形成改革合力。如，自然生態空間用途管制和自然資源資產離任審計是落實空間規劃的重要手段，但空間規劃試點省份和用途管制、自然資源資產離任審計試點省份並不一致。省級空間規劃在寧夏、海南、河南、浙江、福建、江西、貴州、廣西、吉林等9省份試點，自然生態空間用途管制在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6個省試點，其中，開展自然生態空間用途管制的6個省中，青海並不是省級空間規劃試點省份；9個省級空間規劃試點省份中，寧夏、浙江、廣西、吉林沒有開展自然生態空間用途管制試點。開展自然資源資產負債表編製試點和領導幹部自然資源資產離任審計試點的內蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陝西延安市5市中，內蒙古和陝西都不是空間規劃和自然生態空間用途管制試點省份。這些試點之間相互依託、相輔相成。以空間規劃和自然生態空間用途管制之間的關係為例，沒有編製空間規劃，自然生態空間範圍就不能確定，空間管制的邊界就不清晰；同樣，編製了空間規劃但不開展自然生態空間用途管制，空間規劃就會成為空中樓閣。寧夏空間規劃實施中遇到的問題涉及各個方面，但在很多領域沒有改革許可權，無法協調聯動。2.4 保障措施不完善，規劃實施面臨困難規劃落地實施需要完善的配套機制，目前寧夏空間規劃的配套體制機制和措施還不健全，直接影響了空間規劃實施效果。
首先，空間規劃缺乏法律保障，權威性不夠。空間規劃作為全新的規劃，其法律地位還不明確，幾乎無相關法律、法規、規章與規範性文件依據，導致規劃的權威性不足。如果法定地位得不到認可，空間規劃的實施就比較難。雖然寧夏回族自治區頒布了空間規劃條例，在一定程度上明確了空間規劃的地位及相關的管理制度，但是當地方條例與國家法律法規出現衝突時，還是會以國家法律法規為依據，規劃實施面臨法律風險。其次，空間規劃的政策體系不健全。寧夏空間規劃將全自治區劃分為城鎮、農業和生態三類空間，這需要建立與之相適應的政策體系。雖然已經出台了生態補償政策，但補償標準過低。同時，招商引資統籌中，相關的轉移支付、稅收分享、經濟核算等配套政策還不健全。
三、推進省級空間規劃實施的建議
寧夏空間規劃儘管存在一些問題，但其科學性、操作性、適用性的特點突出，寧夏在完善空間規劃編製的過程中，需要進一步深化體制機制改革，保障空間規劃落地實施。
3.1 加強銜接各類土地面積的基礎數據在統一土地分類標準的基礎上，從橫向和縱向兩個維度同時發力，加強銜接各類土地面積的基礎數據。橫向上，以自然資源部門土地調查數據和地理國情普查數據為依託，整合發改、住建、環保等有關部門的空間資源、空間性規劃、社會經濟等方面的數據，充分利用陸海觀測衛星和各類地面監測站點開展全天候監測，及時掌握規劃範圍內土地總面積、農田面積、建設用地面積和生態保護區面積等。以調查數據為基礎、以實地踏勘為前提，實事求是精確核定永久基本農田和生態保護區面積，結合國土空間適宜性評價，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田紅線和城鎮開發邊界，摸清各類用地面積的「底數」。縱向上，省級各政府部門要加強與國家相應部委的對接，仔細分析各類用地實際面積與統計面積產生差異的原因，分門別類做好溝通協調工作，積極爭取國家部委支持，核准土地面積。
3.2 積極穩妥確認各類用地的社會屬性以土地確權登記改革試點為突破口，探索「確權確地」「確權確股」「確權確股不確地」「確權入股」等不同的形式，積極穩妥推進土地確權登記頒證，緩解社會矛盾。針對集體土地產權錯綜複雜、爭議較大的情況，建議成立土地確權登記爭議調處專門機構，發揮農村基層組織作用，調動廣大農民積極性、主動性，協商解決土地確權登記頒證中的各類矛盾。完善土地社會屬性糾紛調處機制，建立土地權屬爭議資料庫。建立土地權屬糾紛證據調查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理都有真實可靠的依據。以明晰產權、權能為基礎，協調好各類用地社會屬性之間的衝突，確保土地社會屬性和經濟屬性能充分實現。
3.3 統籌安排相關的試點工作根據空間規劃試點情況，統籌安排自然生態空間用途管制、自然資源資產離任審計、差異化績效考核等相關的試點工作，強化空間規劃實施的保障能力。建議將自然生態空間用途管制試點拓展到空間規劃已編製完成的省（區、市）和市縣，支持這類地區根據《自然生態空間用途管制辦法（試行）》拓展用途管制範圍、創新用途管制方式、完善用途管制工具，強化對「三區三線」空間的管制；支持這類地區開展自然資源資產離任審計、差異化績效考核等相關試點，以市縣主體功能為依託，明確「三區三線」空間比例、「三區」空間的開發強度等指標，堅持「生態優先，綠色發展」的原則，探索自然資源資產離任審計和差異化績效考核的主體、對象、內容，建立激勵相容的配套政策，推動空間規劃成果應用。
3.4 加快構建科學合理的空間規劃體系按照「先布棋盤，後落棋子」的要求，繼續深化資源環境承載力和國土空間開發適宜性「雙評價」，科學劃分「三區三線」，完善指標、分區、方向管控，將其作為空間規劃的「底盤」和省級空間性規劃之間銜接的埠。同時，明確市縣空間規劃要疊加城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、生態功能區劃，交通規劃、水利規劃、能源規劃、通信規劃、公共服務設施規劃等空間性規劃的核心要素，減少空間性規劃的數量，提高空間治理效率，保障市縣空間規劃能落地、可操作。
3.5 完善規劃實施機制綜合運用行政、經濟、技術、法律等手段，保障規劃順利實施。賦予自然資源部門實施規劃的權利，細化規劃實施方案，增強部門之間的協同性，保障規劃落地。綜合運用航測、衛星遙感、數字影像等先進技術手段，強化國土空間用途管制，提高監管時效性。遵循「有圈有政策」的思路，中央和省兩級政府要抓緊出台有關的政策措施，實現差異化管理。重點是以「三區三線」為基礎，細化土地、財稅、投資、產業等政策，使空間政策更加精細化、精準化、精益化。積極開展生態補償、開發許可證交易、發展權轉移等試點，逐步擴大經濟手段使用範圍。按照廢、改、立的要求，積極推進《國土空間規劃法》立法，調整《土地管理法》《城鄉規劃法》《環境保護法》等相關法律條文。及時將地方試點中形成的可複製、可推廣的空間規劃編製指引、用地分類標準等技術規程固定下來，構建全國統一的技術標準體系，推動空間規劃編製，夯實空間治理體系的基礎。
責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：中國國土資源經濟
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