共享經濟：從政府監管走向協同治理
共享經濟：從政府監管走向協同治理
來源：中國經濟時報，日期:2018年08月23 日
作者:於鳳霞 國家信息中心分享經濟研究中心副主任
當前，共享經濟監管和平台責任等問題成為公眾關注的焦點。與此同時，在共享經濟其他領域，對公共資源、環境等方面的負面影響也日益凸顯，侵犯消費者權益等問題也時常見諸報端。面向未來看，目前平台企業暴露出的問題或許只是共享經濟問題的冰山一角。人們不禁要問，共享經濟如何實現規範發展？
筆者認為，共享經濟是近年來出現的新業態新模式，具有區別於其他經濟形態的獨特特點。傳統的政府監管在共享經濟時代面臨諸多困境，共享經濟的規範健康發展，需要建立起多方參與的協同治理機制。
共享經濟的監管困境
共享經濟是指利用互聯網等現代信息技術，以使用權分享為主要特徵，整合海量、分散化資源，滿足多樣化需求的經濟活動總和。共享經濟是信息革命發展到一定階段後出現的新型經濟形態，是整合各類分散的資源、準確發現多樣化需求、實現供需雙方快速匹配的最優化資源配置方式。2016年以來，我國共享經濟呈現出快速發展態勢。國家信息中心的研究報告顯示，2017年我國共享經濟市場交易規模達4.9萬億元，較上年增長47%；參與共享經濟活動的人數達7億，其中服務提供者約7000萬人，在推動經濟轉型發展、帶動就業和促進包容性增長方面的作用日益凸顯。我國共享經濟領域創新創業取得了巨大成就，成為創新驅動發展的時代縮影，並成為全球的創新者和引領者，引發國際社會關注。
但另一方面，我國共享經濟領域也暴露出了一些問題，原有監管制度和實踐面臨不同程度的困境。
一是用戶權益保障難。
共享經濟通過網路平台整合資源，許多產品和服務需要線上線下結合，但線下的法律條文很難直接適用於線上業務。在平台責任界定不清、誠信體系不健全以及先行賠付機制缺乏等情況下，首先，共享經濟面臨「監管難、取證難、維權難」的挑戰。其次，用戶隱私保護與信息安全面臨挑戰。平台企業發展過程中會收集到越來越多的用戶個人信息，積累起大量的日常行為數據，這些反映用戶隱私的信息一旦發生泄露或被不正當利用，將威脅到用戶權益甚至人身財產安全。2017年6月1日，我國《網路安全法》正式實施，對加強個人信息保護等提出了具體要求，對平台企業提出了明確規定，在具體落實上還須各方共同努力。
二是傳統屬地管理模式的局限性日益突出。
傳統的管理體系強調屬地管理、行業管理、科層管理，與共享經濟的跨區域、跨部門、跨行業等發展實踐的現實需求不匹配，共享經濟「一個平台、服務全國」的運營特點與傳統的屬地管理制度之間的衝突日益凸顯。比如，在網約車管理方面，各地出台的網約車管理措施基本都延續了傳統計程車管理體制和做法，所有的網約車平台企業都要適應計程車的屬地管理要求，要求在本地設立分公司並取得行政許可。以滴滴出行為例，要獲得全國300多個地級市的行政許可，需要攜帶幾乎相同的材料跑遍這些城市，因材料中包含營業執照、法人身份證、線上能力認證函和公章的原件，又不能異地同步辦理，即使馬不停蹄地逐個城市遞送材料，300多個地級市至少需要3年才能辦完，若全國近2800多個縣級單位也要求辦證，周期可能長達20多年，企業合規成本極高。
三是新的共享模式給城市治理帶來新挑戰。
如在共享單車領域，平台企業為了搶佔市場，導致短期內單車投放數量急速增加，再加上現有城市規劃中在慢行交通系統管理方面存在的規劃建設不足、智能化管理水平不高等短板以及用戶自覺有序停放意識薄弱等原因，導致車輛亂停亂放問題嚴重。在生活服務領域，快遞外賣、上門取送件、共享停車位等新業態離不開線下場景的開放，這與部分小區封閉式管理、公共場地的使用規定出現明顯衝突，甚至引發許多糾紛。
從政府監管走向協同治理的三個關鍵點
以網路平台為關鍵技術支撐的共享經濟具有突出的跨領域、跨行業特徵。傳統的政府監管制度和手段越來越難以適應共享經濟發展需要：一是傳統監管體系強調屬地管理、行業管理、科層管理，與分享經濟跨區域、跨部門、跨行業發展實踐的現實需求不匹配。二是制度建設更新滯後，地方和部門的具體措施與中央鼓勵發展的政策初衷存在錯位，強調規範多和事前審批多。三是行業協會、產業聯盟等社會組織作用缺位。
面向未來看，隨著我國「放管服」改革的持續推進，最大限度地擴大市場准入、鼓勵競爭是大勢所趨，「鼓勵創新、包容審慎」成為我國共享經濟領域制度創新的主基調。在這種大背景下，解決共享經濟發展中出現的問題並促進其健康可持續發展，迫切要求由原來的政府主導的市場監管轉變為政府、平台企業、社會組織等多方共同參與的協同治理。
建立和完善多方參與的協同治理，有如下三個關鍵點。
一是政府需要加強現有政策制度與分享經濟的適用性研究，抓緊修改已經明顯不適用的法律法規，進一步清理制約分享經濟發展的行政許可等事項。利用大數據等技術創新監管手段，加強對分享經濟企業的事中、事後監管。放寬資源提供者的市場准入條件，研究制定以用戶安全保障為底線的創新准入政策。完善適應靈活就業趨勢的社會保障機制。研究界定平台企業相關的權力、責任和利益，明確其追責標準和履責範圍。
二是充分發揮平台企業內生治理的作用。
分享經濟平台作為一個節點，既是交易的平台、數據的平台，也是信用的平台和消費者保護的平台。平台企業在發展中逐步形成了一些參與者共同認可的規則，即平台的內生治理體系，包括質量與安全保障、信用管理、風險控制等多個方面，基於平台交易形成的治理機制有望成為政府監管的重要補充。如在網約車管理方面，網約車平台可以從大數據等技術上保障每一次出行都能完整的信息鏈記錄，並實現事後可追溯，這正是網約車與傳統巡遊計程車的最重要的差異所在，也是對於行業管理極為有利的因素，政府對其的管理可以充分發揮市場機制的作用與平台企業的內生治理機制，從事前的限制性管理和審批，逐步轉向加強事中與事後監管。
三是充分發揮行業協會等社會組織的自律和引導作用。
從國外實踐看，行業協會在新業態發展過程中可以發揮重要作用。英國的分享經濟組織（Sharing Economy UK，SEUK）是由商務部組織成立的行業組織，既是宣傳推動共享經濟發展的組織，同時也是規範及監管共享經濟的行業平台。在大力宣傳分享經濟發展意義的同時，還致力於制定相關標準，以期為所有英國分享經濟企業樹立清晰的、需要遵從的價值標準和行為原則。此外還通過支持研究項目、總結企業成功實踐等方式，努力解決分享經濟企業共同遇到的問題和挑戰。從我國發展實踐看，行業協會等組織可以在如下幾個方面發揮重要作用：組織、引導和督促企業貫徹國家關於分享經濟發展的法律法規和政策方針，規範企業經營行為；加強行業自律，研究建立爭議、投訴處理機制和反饋機制；組織開展行業情況調查，研究制定行業服務標準和業務規範，完善社會監督；協調企業之間、企業與政府有關部門之間的關係，發揮橋樑紐帶作用。
（作者系國家信息中心分享經濟研究中心副主任）
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