去年林毅夫、張維迎兩位教授在北大有一場引起了學界、產業界和政界廣泛關注的產業政策討論。我讀了他們兩位的講演以後也做了一些研究。今天我把自己學習的收穫跟諸位做一個交流。

採取什麼樣的產業政策，關係到中國經濟能否保持持續穩定的發展，是一個非常值得深入探討的重要問題。不過去年兩位教授的討論一開場主持人就點明，討論的主題是“中國到底需不需要產業政策”。這樣，討論的重點就從產業政策本身移到了“要”、還是“不要”產業政策上。參與討論的兩位教授對這個問題各自持有比較絕對的意見，一個說中國非常需要產業政策，一個說中國不能要產業政策。這使整個討論變成一個無法證僞的“信念之爭”，很難深入下去，也很難對實際工作提出什麼建設性的意見。

產業政策有兩種主要的類型

爲什麼討論陷入到這麼一種困境呢？在我看來，關鍵就在於沒有意識到，產業政策是有不同類型的。我們當前應當面對和研究的問題，不是全稱肯定產業政策，或者全稱否定產業政策，而是應當採取什麼樣的產業政策。或者像哈佛大學的羅德里克（D. Rodrik）教授在《相同的經濟學，不同的政策處方》（2007）一書裏所說：一方面，“產業政策已死”是誇大之辭，實際上世界各國有越來越多的產業政策在發揮作用；另一方面，“真正需要的不是更多的產業政策，而是更好的產業政策”。[1]

我就從這個問題談起。不管是全稱否定產業政策的論者，或者是全稱肯定產業政策的論者，似乎都沒有注意到，產業政策是有不同類型的。有些人心目中的產業政策，僅僅是中國在上世紀80年代從日本引進的那種產業政策，或者說，是日本在上世紀50年代和60年代所採取的那種產業政策。其實那種產業政策只是產業政策多種類型中的一種，世界上並不是只有這一種產業政策。

據考證，“產業政策”是日本人的發明。它由日本政府的通商產業省（簡稱通產省）在1970年前後開始使用。不過早在20世紀30年代和40年代上半期的統制經濟時代，這種政策的基本內容已經現出了雛形。到了50、60年代，它們就在新的條件下得到了系統的運用。

戰後初期的日本經濟體制表現出兩種不同的趨向。一種趨向是佔領軍當局要求否定日本戰爭時期的統制經濟，實現自由化。在佔領軍當局的壓力之下，日本進行了一系列改革。例如，解散了財閥集團，實現了價格自由化，頒佈了反壟斷法，加強了反卡特爾執法。這些措施的朝向是建立起自由市場經濟的基本框架。但是同時還有另外一種趨向，就是繼承戰爭時期統制經濟的一些遺產，由政府通過各種政策手段干預經濟。在戰後的日本，掌管產業政策的主管部門特別是通產省與掌管反壟斷政策的公正交易委員會之間經常發生矛盾，甚至“雙方長期扮演了互相爲敵的角色”。[2]1950年朝鮮戰爭爆發以後，前一種趨向有所削弱，後一種趨向則有所加強。

華裔美國社會學家高柏1997年寫過一本書，題目是《經濟意識形態與日本產業政策：1931-1965年的發展主義》[3]，詳細地論證了日本在上世紀50、60年代實行的產業政策，實際上延續了日本戰時形成的“發展主義意識形態”。這種意識形態的代表人物是一批很特別的人物。他們有着雙重特色：一方面他們是馬克思主義者；另一方面是國家主義者，這本書比較客氣地把他們叫做民族主義者，也有人把他們叫做軍國主義者。由於當時馬克思主義者不許在大學裏面教書，有的人就退向書齋爲政客們做一些政策研究工作，還有一些人到了東北，幫助關東軍推行統制經濟。戰後，這些經濟學家成爲政府對經濟干預政策的主要推手。比如日本著名經濟學家、中國社會科學院的老朋友有澤廣巳，就是戰後初期日本產業政策的重要推動者。向重化工業傾斜的“傾斜生產方式”就是他們提出的。甚至“重化工業”這個除少數東亞國家不見使用的詞語，也是他們創造出來的。總之，一是由於有日本在戰時統制經濟的這種遺產，二是在這樣一批經濟學家的助推下，日本在上世紀50、60年代採取了一系列後來被叫做“產業政策”的這一套政府幹預經濟的做法。

戰後初期的日本產業政策有兩個主要的組成部分，一個是產業結構政策，另一個是產業組織政策。其中最重要的是它的產業結構政策。根據日本東京大學教授小宮隆太郎等在《日本產業政策》（1984）[4]一書中的描述，產業結構政策這一概念意味着“政府爲改變產業間資源配置和各種產業間私營企業的某種經營活動而採取的政策。”換句話說，就是運用財政、金融、外貿等政策工具和行政指導的手段，有選擇地“促進某種產業或者某些產業的生產、投資、研究開發、現代化和產業改組而抑制其他產業同類活動的政策”。所以，這種產業政策後來被叫做“選擇性的產業政策”或“差別化的產業政策”。產業組織政策，則是意味着扶植大企業，實現產業的集中化和衆多小企業圍繞大企業進行的“事業共同化”。

不過在去年的那場討論中，許多人沒有注意到另外一種情況，就是產業政策還有別的選項，就是說，有其他類型的產業政策可供選擇。只要讀一下有關產業政策討論的歷史文獻，這一點是非常清楚的。

直到上世紀70年代初期，日本國內外的許多經濟學家都認爲，日本經濟從1955年開始的10%以上的高速增長，就是主要得益於上面所說的這種選擇性的產業政策。但是1973年發生第一次石油危機使情況發生了變化。由於石油價格猛漲，日本發生了最嚴重的經濟衰退，在前後四年的時間中，GDP年平均增長率從10%以上下降到負數。許多有識之士，特別是一些受過現代經濟學訓練的經濟學家對當時執行的產業政策提出了質疑。其中表現最突出的是東京大學資深教授小宮隆太郎。他組織了幾十位經濟學家，經過兩年時間的研究，對日本的產業政策提出了一套研究報告。這套報告編成《日本的產業政策》一書在1984年出版。它對日本50、60年代執行的選擇性產業政策從理論到實踐進行了深入的批判性的分析。這些經濟學家並不全稱否定實施產業政策的必要性，而是認爲在市場失靈[5]的情況之下，可以也應該採取所謂“功能性產業政策”來彌補市場失靈，恢復提升市場的功能。

在現實的壓力和學者的批判之下，日本在上世紀70年代中期開始了從選擇性產業政策向功能性產業政策的轉變。按照東京大學的另一位資深教授植草益的說法，從第一次石油危機後的反思開始，日本的產業政策發生了重大變化，也就是開始從利用補助金、低利貸款、稅收等進行的政策干預，轉向用提供有關產業結構的長期展望和國際經濟信息來誘導民間企業的產業政策。

國際論壇在分析不同類型的產業政策時用語往往不同，但是內容卻是大體相同的，即把產業政策分成兩種主要的類型，一種叫做選擇性的、縱向定位的、或者硬性的產業政策；另一種叫做功能性的、橫向定位的、或者軟性的產業政策。[6]

上世紀80年代中期，中國開始接觸日本戰後初期的產業政策，接着引進了這一套產業政策。當時我們中的大多數人都讀過當時在國內流行的頌揚選擇性產業政策以及它的主要執行者—通產省的書刊，如美國哈佛大學教授傅高義（E. Vogel ）的《日本第一：對美國的啓示》[7]、美國加州大學教授約翰遜（C. Johnson）的《通產省與日本奇蹟——產業政策的成長（1925-1975）》[8]等。很少有人知道，還有其他類型的產業政策。更不知道日本經濟學界已經對這套現行的產業進行了深入的批判性研究。

當時我所在的國務院發展研究中心是日本產業政策的主要引進者。中心主任馬洪同時兼任中國社會科學院院長。他既是選擇性產業政策的主要推手有澤廣巳的朋友，也是組織了對這套政策批判的小宮隆太郎教授的朋友。1985年在沖繩召開的中日經濟學術交流會上，小宮教授向馬洪院長鄭重指出，現在世界上一些流行著作對日本產業政策的實際效果普遍存在着評價偏高的傾向，自己和其他幾十位日本經濟學家對這個問題做了全面的考察和討論，現在把這本書送給你供中國朋友參考。馬洪院長回國以後讓中國社會科學院的日本研究所把這本書翻譯出來，在1988年正式出版。[9]不過它的影響很小。我們拿到這本書的中譯稿以後，也沒有做深入的研究。總之，我們當時對於日本產業政策的認知是很不深入、很不全面的。

中國引進的是選擇性的產業政策

由於我們對日本產業政策的源流缺乏全面認識以及受到當時改革目標模式變化的影響，中國在上世紀80年代引進的只是一種特定類型的產業政策，也就是前面講到的選擇性、縱向的、或者硬性的產業政策。

早在上世紀80年代初期機械工業改組改造工作中，就曾根據國務院領導的指示運用了日本政府在50、60年代採取的“劃分企業生產範圍”、組織企業“共同行動”，進行“聯合生產”等做法。全面引進日本戰後初期的產業政策則是在1987年。3月14日，國務院發展研究中心向黨政主要領導人呈交了一份題爲《我國產業政策的初步研究》的長篇研究報告，建議引進在日本和韓國被認爲行之有效的產業政策。這個報告裏面說的產業政策要點，和日本通產省所推行的選擇性產業政策幾乎完全相同，就是要運用一組協調財政、金融、稅收、外貿、外匯、技術人才等調控手段的綜合政策體系，對某種（或某幾種）產業的生產、投資、研究、開發現代化和產業改組進行促進，而對其他產業的同類活動進行抑制。產業組織政策則是引導企業的發展，促進生產的集中化和專業化協作，形成大量小企業圍繞着大企業運營的一套體系。

兩個星期以後，這份研究報告很快得到了當時黨政主要領導人批示的肯定，要求國家計委和當時正在籌備中共第十三次全國代表大會的政府報告起草小組吸收這些意見。

這時引進選擇性產業政策還有一個更大的體制背景，這就是在我國經濟改革的目標模式在80年代後期發生的重大變化。

1984年，中共十二屆三中全會《關於經濟體制改革的決定》規定的改革目標是“要建立社會主義有計劃的商品經濟”或“社會主義商品經濟”。對於什麼是“社會主義有計劃的商品經濟”或“社會主義商品經濟”，當時出現了兩種不同的解讀，一種解讀是說，有計劃的商品經濟還是在計劃經濟範疇內的一種經濟形式，只不過由指令性計劃爲主轉變爲間接計劃爲主；另一種解讀是說商品經濟就是以通過市場價格配置資源爲基本特徵的市場經濟，“商品經濟”只不過是俄國人對市場經濟的一種特別說法。[10]廣東社會科學院正式提出過用“市場經濟”取代“商品經濟”的意見，發展研究中心領導也表示贊成這種意見。

在1985年到1986年的一段時間裏，雖然並不是所有的人都主張馬上明確改革的目標是市場經濟，但是作這種解釋的傾向是佔有優勢的。這種傾向最明顯的表現，是在1985年全國黨代表會議通過的《中共中央關於制定第七個五年計劃的建議》大體採納了《決議》討論過程中一些經濟學家提出的社會主義商品經濟體制由自主經營自負盈虧的企業、競爭性的市場體系和與商品經濟相適應的宏觀調控體系三個部分組成的意見，把它寫入了中共中央的上述《建議》。

以這個藍圖對照當時的實際經濟體制，國務院的主要領導人發現，整個體系中最爲薄弱中間那個環節，即競爭性的市場體系還沒有建立。在這種情況下，即使企業放活了，由於沒有企業間的平等競爭，還是無法解決平均主義“吃大鍋飯”的問題。在這種認識的基礎上，國務院領導人在1986年3月有幾次重要講話，指出我們所有的經濟問題來自於一個矛盾，就是計劃經濟和市場經濟“雙重體制膠着對峙”，因而摩擦很大、漏洞很多的狀態。在漸進改革的過程中，雙重體制和兩種價格並存是不可避免的，但是這種狀態不宜延續過久。拖欠久了，對改革和發展都是很不利的。因此，國務院領導在1986年3月提出，1987年和1988年在“七五”建議講的三方面改革中主要抓住第二個方面，“七五”（1986-1990）前半期在價格改革、稅制改革、財政體制改革等方面邁出大步，以期在“七五”期間基本上進入新體制的軌道。

到了1986年9月，這個被稱爲價、稅、財配套改革的方案在中央財經領導小組和國務院常務會議討論通過後，向鄧小平做了彙報，得到鄧小平的讚揚和支持。但是不知道出於什麼原因，在10月間，原來提出要全力以赴、打好配套改革戰役的領導人卻被下令停止執行。於是，改革設計就開始轉了方向。

到了1987年，新上來的領導進一步指出，“七五建議”提出的建立新體制的三方面短期內不可能做到，甚至根本就是“理想化”的。價格不可能放開，經濟體制還是要“計劃與市場相結合”。於是，領導上要求國家計委和國家體改委對如何設計“計劃與市場相結合”的經濟體制提出具體意見。正好國家計委的下屬幾個研究機構人員早在1986年就提出過“國家掌握市場，市場引導企業”或者“國家調控市場，市場引導企業”的計劃和市場相結合的體制模式。經過領導上的研究，“國家調節市場，市場引導企業”的提法被採納，寫進了第十三次全國黨代表大會報告。

坦白地說，我過去曾經認爲，“國家調節市場、市場引導企業”的“運行模式”只是市場經濟體制的一種委婉表達。現在看來，這種認識是不正確的。實際上，“國家掌握市場、市場引導企業”更符合於東歐流行的那種保持計劃經濟、同時部分放開市場的市場社會主義模式。市場社會主義大致上有兩個特點，一個是給予國有企業一定的自主權，另一個是要將市場置於政府的管控之下成爲“政府管控下的市場”（regulated market）。按照市場社會主義理論的原教旨來說，國家計劃委員會的職能應當只是模擬市場，即按照供求狀況對價格進行頻繁的調整。但是市場社會主義者又堅持認爲，市場不能充分地反映整個社會的利益和社會未來的發展趨勢，因此政府必須代表社會的利益，運用價格、財政、金融等調控手段對市場進行控制和校正。用“計劃與市場相結合”取代市場協調，實際上意味着從科爾奈的IIB模式退回到了IB模式。

在“計劃和市場相結合”、“國家調節市場，市場引導企業”的目標模式確立以後，擺在面前的問題就是國家怎樣來調節市場了。日本、韓國等國執行的選擇性產業政策正好能夠適應這種需要，於是引進這種產業政策就成爲一件順理成章的事情。領導上在研究了國務院發展研究中心報告以後，很快就作出批示，把制定和執行產業政策變成了改革總體設計的一個必要的組成部分，責成國家計委來具體實施。

1989年3月，根據領導上“建立以產業政策爲核心的經濟政策體系”或者“建立以產業政策爲中心的經濟政策體系”的要求，國務院發佈了中國第一部產業政策：《關於當前產業政策要點的決定》。這個《決定》確定了壓縮和控制長線產品的生產和建設、增強和擴大短線產品的生產和建設的目標，制定了詳盡的“產業發展的序列”。這個“序列”明確規定支持什麼、限制什麼，要求計劃、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等部門運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段來實現這些規定。《決定》附有一個長達十幾頁的《產業發展序列目錄》。這份目錄詳細規定了哪些產業和產品是國家重點支持的，哪些產業和產品是應當受限制、甚至完全停止生產的，哪些技術是應當鼓勵的，哪些技術是應當限制的，如此等等。各部門和各地區也根據國務院的《決定》制定了本部門和本地區的發展重點和限制重點，列出了限制、淘汰和保證生產的產品目錄，列出了重點企業和項目名單，提出了“有保有壓、區別對待”的政策規定。

1994年4月，中共中央和國務院發佈了《90年代國家產業政策綱要》，對產業結構政策、產業組織（企業）政策、產業技術政策、產業佈局政策做了細緻的規定。在以後陸續發佈的各種產業政策、發展規劃、產品目錄等等中，一直沿襲了這樣的做法。

產業政策轉型的必要性和艱鉅性

由於政府行政機關並沒能力預先知道什麼樣的產業結構和產業組織是最優的，作爲變相計劃好的選擇性產業政策也跟指令性計劃一樣，不可能收到預期的效果。而且用政策手段對產業結構和企業發展進行微觀干預，是與市場化改革，即讓相對價格決定資源配置結構相矛盾的。這種矛盾在1992年中共十四大確定市場經濟的改革目標，特別是十四屆三中全會制定了建立社會主義市場經濟的綱領性文件《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、明確市場應當在資源配置中起基礎性作用以後，就顯得更加突出。因此，要求產業政策向市場友善的方向轉型的呼聲也變得越來越高。

在呼籲進行產業政策轉型的論著中，特別值得注意的是長期從事做產業政策制定和執行工作的國家計委規劃司的負責人劉鶴1995年撰寫的一篇重要論文：《走向大國開放經濟條件下我國產業政策的依據和特徵》。這篇論文在深入研究中國發展狀況的基礎上明確指出，在中國正逐步走向大國開放經濟的條件下，以往認可的那種差別對待不同產業的產業政策的依據正在消失。因此，必須加快推進功能性的產業政策，逐步用功能性的產業政策來取代差別化的產業政策。他指出，產業政策轉型的基本方向是：“淡化傳統計劃經濟模式下差別對待不同產業的色彩，以增強產業競爭力、反對壟斷、保持競爭和廣泛提供信息等原則支持產業的健康發展。或者說，提供信息、建立市場秩序等增強市場競爭功能的內容將成爲新的產業政策的主要特徵”。[11]

上述論文對我國產業政策的實際狀況分析得十分透徹，指出的轉變路徑和方法也切合我國的實際。但是，實際情況卻表明，要真正得到貫徹其實十分不易。比如說，劉鶴在論文的末尾強調指出，隨着產業政策向功能型轉化，制定政策的理論分析方法也要儘快轉變。“以往結構分析方法的侷限性正日益顯露，微觀經濟學和福利經濟學的概念和方法急需廣泛地加以推廣”。令人感到遺憾的是，直到現在，“結構分析方法”還是主管機關制定產業政策和產業發展規劃時使用的主要方法。

從國際經驗看，長期實行選擇性產業政策的國家很難實現轉型，是一種相當普遍的現象。因爲這個轉變不但跟人們原有的觀念相沖突，而且涉及到有關機構的權力和利益。

以日本爲例，1973年第一次石油危機發生以後，許多日本人開始認識到舊有產業政策的缺陷，特別是一些受過現代經濟學訓練的經濟學家，他們對於日本產業政策需要轉型幾乎都持有相同的意見。但是正如小宮教授在書裏面講到的這些年輕一代經濟學家很難跟社會地位很高的老一代經濟學家，即所謂“史前時期的經濟學家”對話。

在社會上支持政府的強力干預和選擇性產業政策的，也不乏其人。在關於產業政策的激烈爭論中，日本經濟小說作家城山三郎在1975年出版頌揚通產省官員的業績、反對貿易自由化的小說《官僚們的夏天》[12]，成爲一本暢銷書。1996年，這部小說在被拍成電視劇現身熒屏。十多年後，在反對全球化成爲一時風尚的2009年，它被再次重拍上映。

上世紀80年代以後，日本的產業政策已經大體上轉向了功能性產業政策，競爭政策從屬於產業政策也已經讓位於競爭政策爲主了。但是，選擇性產業政策的思維習慣和行爲方式還是不時在日本經濟中表現出來。

我自己就經歷過這樣兩件事，給我留下了深刻的印象。

第一件事是日本從上世紀60年代中期開始策劃由政府主導建設的筑波科學城。1965年在首相辦公室設立“科學城推進本部”，由國土廳長官擔任主席，成員包括政府各部的副部長。當時的計劃是依靠政府所屬行政機構的力量和國立教育科研機構的力量以及大量的財政投入，在短期建成一個佔地250平方公里、人口35萬人、聚集高技術產業、科研院所和大學的特大科技園區。爲了提高筑波的聲譽和促進它的發展，1985年日本政府在筑波組織了一個爲期半年的“世界科學和技術發展博覽會”。我們到日本參加“中日經濟學術交流會”時，曾任日本國土廳長官的夏河邊淳興致勃勃地帶着我們去參觀了筑波展覽會和正在那裏舉行的世界機器人大會，期待着亞洲最大規模的科學城和一個新的硅谷很快就會拔地而起。然而由於過度的國家主導和缺乏民營產業的支持，直到上世紀末，筑波的發展還是遠遠沒有達到原定的目標。經過反思，1996年將筑波城重新定位爲科學研製和信息交流核心，並且改變了完全政府主導的模式，積極引入市場機制，擴大政府所屬研究機構和大學的自主權。發展模式轉型以後，筑波的發展加快了，人才培養也取得了很大的成績。到現在，這個地方已經產生了四位諾貝爾科學獎的獲獎人。

我親眼目睹的第二件事，是高清晰度電視（Hi-Vision）的開發。

上世紀70年代初，各國電視產業就開始積極研究電視升級換代問題。日本採用的是政府與民間協商制定技術路線的老辦法。通產省和日本放送協會廣播公司NHK經過研究，決定沿着模擬式的技術路線進行高清晰度電視的開發。選擇這樣的技術路線確有它的道理。因爲只要增加掃描密度，電視畫面的清晰度馬上就能得到提高。事情的發展果然也是這樣，經過十多年的努力，日本的模擬式高清晰度電視開發成功。他們在1988年的漢城奧運會上首先進行了高清晰度電視轉播。1990年我們到日本開會時，也可以看到模擬式高清晰度電視機擺在各大商店的櫥窗裏演示。當時許多人都認爲，這回日本又要在電視升級換代上佔先了。

美國在電視技術創新上仍然沿用他們通常的技術創新辦法，即不是由哪個權威機構來選定產品方向和技術路線，而是由開發者自行選定方向，自己去闖出一條路來。就在日本開發出模擬式高清晰電視的同時，一家美國企業研製出數字式電視機。不過，這種電視系統還是用模擬信號進行傳輸，傳輸還是用模擬信號加載在其高頻的調幅波上，電視接收後將它轉爲數字信號進行處理，然後再轉回到模擬信號播出。當時我在和日本產業界人士談話的時候曾經提到，數字電視技術是否可能形成對日本模擬式的威脅。日本朋友的回答是，由於用數字信號來描述音頻、特別是視頻電波，它的信息量是模擬方式的幾十倍甚至更多，傳輸問題是無法解決的。沒有想到，不久以後，美國企業憑藉它們在基礎研究上的優勢在計算機處理數字信號能力的配合下，一舉解決了信號數字壓縮和解壓縮問題。這樣一來，視頻信號傳輸問題就迎刃而解。而日本人多年的艱苦努力和海量投入全部打了水漂。人類社會也正式進入了數字時代。[13]

日本雖然在上世紀70年就開始了產業政策的轉型，但選擇性產業政策給社會體制和政商關係帶來的負面影響仍然長期存在（韓國的情況也同樣如此）。這種負面的社會影響不是很容易消除的。前一個時候清華大學產業發展與環境治理研究中心召開過一次討論會，中外學者探討了日本消除選擇性產業政策影響和強化競爭政策的情況。根據學者們的介紹，日本的中曾根康弘（1982-1987）、橋本龍太郎（1996-1998）、小泉純一郎（2001-2006）和安倍晉三（2016-）等四位首相先後採取措施消除選擇性產業政策對日本體制的負面影響和強化競爭政策的實施，雖然取得了一些進步，但是到現在並沒有完全成功。比如說，安倍首相提出了有名的“三支箭”。其中第一支箭是擴大貨幣供應，實現日元貶值，第二支箭是擴張性的財政政策，這兩個“箭”用的都是從需求側着眼拉動增長的凱恩斯主義的老辦法。第三支箭和我們近幾年的提法相同，叫做“結構性改革”，也就是進行經濟體制和政府的行爲方式的改革，通過強化競爭來提高效率。例如近幾年，日本放開了電力市場；取消了只有個人才能經營農業的規定，允許企業擁有農地。根據日本學者的介紹，安倍的這個第三支箭取得了一些成果，但是離實現振興經濟的目標還有很大距離。

從以上情況可以看到，要打破重重阻力和障礙，改變長期實行選擇性產業所形成的思維定式和體制惰性需要進行艱苦的努力，是不可能輕易取得成功的。

必須堅定不移地推進產業政策轉型

當前我國實現產業結構的轉型較之上個世紀末有更大的迫切性，也有更有利的條件。這是因爲，要推進供給側結構性改革，實現“三去一降一補”，改善經濟結構，提高效率，離開了功能性產業政策的有效實施，是根本無法辦到的。

舉例而言，調整產業結構和優化產業組織，可以有兩種基本的辦法：一種辦法就是運用財政、金融等調控手段直到直接的行政干預，有選擇地去扶持一些產業，抑制另外一些產業；另外一種辦法，就通過提升市場功能，通過市場競爭的獎優罰劣和優勝劣汰作用，實現產業結構和產業組織的優化。數十年的經驗告訴我們，主要採用前一種方法不但成本很高，而且很難收到預期的效果，有時甚至會南其轅而北其轍，加深結構扭曲。從這個意義上說，選擇什麼樣的產業政策去實現我們的宏大目標，是一件生死攸關的事情。

那麼，怎麼來推進產業政策的轉型呢？我想第一條就是要認真總結三十年來執行產業政策的經驗和教訓。事實上，近年來國內總結的經驗教訓和討論改革方向的論文還是不少的，不過它們多半是年輕一代經濟學家和經濟工作人員的著作，似乎也沒有引起主管機構的足夠重視。

除了總結我們自己的經驗，還要充分地吸取國際經濟學界的研究成果。上世紀八十年代以來產業政策的研究，已經成爲經濟學研究的一個重要課題，有許多好的成果值得汲取。

比如說，前面講到過的小宮隆太郎等教授1984年出版的那本《日本的產業政策》就是一本很值得重讀的書。

我講幾個要點。

首先，這本書明確指出，除了戰後有限的短時期外，日本的高速增長基本上是通過建立在競爭基礎上的價格機制和旺盛的企業家精神取得的。與所謂“日本股份公司（Japan Inc.）[14]論”相反，可以說戰後主要時期產業政策的歷史，是民間企業的首創精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預意圖的過程。這是兩者之間鬥爭的過程或者是此漲彼消的過程。在1955-1970年的高速增長年代，雖然主管部門在產業改組和產業合理化的旗號下重點實施了多種多樣的產業調整政策，然而完全實現政府意圖的產業爲數很少。

當然該書的作者們也承認，某些產業政策措施起了好作用。比如設立各種審議會、制訂長期的經濟計劃等措施，對於完善價格機制發揮了積極作用。

這也就是說，日本的產業政策一方面是起了負面的作用，壓制市場競爭等等。另一方面，它在更加完善價格機制，或者是消除信息不對稱性等等方面起到了積極的作用。這也可以解釋爲選擇性產業政策的作用基本是負面的，而功能性的產業政策能夠起到好的作用。

一些學者引述了二十一世紀美國學者、日本學者所做的研究，說明日本在戰後發展最好的一些產業並不是由於得到了產業政策的特殊優惠。其實，小宮等教授早在1984年的這本書裏就已經報告過有關的研究成果。他們選取了50、60年代日本取得最好成績的24個產業，其中大多數企業都是從零或者從極小的規模起步，並在沒有得到產業政策優惠的情況下依靠自己的力量發展起來的。因此，這些企業的經營者們對於日本曾經普遍實行的系統而有力的產業政策的說法，具有強烈的反感。“如果給他們以發表意見的機會，恐怕他們多數都會說：‘我們幾乎沒有從政府得到什麼優待，而是依靠自己的力量，含辛茹苦，歷盡艱辛才發展起來的。’”

我們剛纔已經提到了，小宮等經濟學家並不否認在市場失靈的情況下，政府應該採取一些干預措施，來彌補市場失靈和和提升市場功能。但與此同時，他們也提醒要注意三個問題：

一是要正確地判斷在什麼情況下真正出現了市場失靈，從而需要政府或其他社會組織進行干預。我覺得對我們很有啓發。引進這個產業政策以來，始終存在一個把市場失靈泛化的傾向。“市場失靈”這個概念應當怎樣界定確實很費斟酌，但是有一種說法很明顯屬於誤讀，就是把市場失靈說成是市場天然具有缺陷，於是政府對市場的干預就變成沒有界限了。

二是要針對不同的市場失靈採取不同的政策措施。因爲市場失靈的情況是千差萬別的，所以也要針對具體情況去彌補市場失靈。後來的許多學者都強調這一點，並且根據不同情況提出了自己的政策選擇。

三是必須認識到在市場失靈需要政府幹預的時候，政府也會失靈。這樣，就需要進行權衡。就像小宮教授說的，有時候爲了彌補市場失靈而採取的政府幹預措施，造成的損害甚至比市場失靈造成的損害還要大。在制定政策的時候，需要採取多種多樣的辦法，使得得益最大、損失最小。

羅德里克在前面提到的《相同的經濟學, 不同的政策處方》這本書裏提出了一些很值得注意的想法，例如他指出，獲得產業進一步發展方向的信息，是具有外部性的，因爲獲得的信息可以由大家分享，可是成本卻要由個別企業付出，所以具有外部性。要消除這種外部性，政府其實可以做很多工作。[15]

2014年諾貝爾經濟學獎獲得者梯若爾（J. Tirole）的諾獎獲獎演說的題目就是《市場失靈和公共政策》。他在這篇歷數產業組織經濟學發展史的講演中開宗明義地指出，當出現市場失靈的時候，需要運用公共政策去控制市場失靈和約束市場霸權。由於市場失靈是多種多樣的，政府的規制機構也要來採取不同的方法加以處理。這意味着產業政策必須針對具體情況並建立在深入和細緻的研究基礎之上。[16]

還有一位發展經濟學的新星阿吉翁(P.Aghion)在產業政策設計的問題上也很有建樹。他和幾位他的同事，包括中國同事合作的一篇論文《產業政策和競爭》（2015），剛剛獲得今年的孫冶方經濟學獎。論文按照他的思想，提出瞭如何運用產業政策強化競爭的一些具體做法。[17]

總起來說，國內外的研究都給以同樣的啓示，就是壓制和限制市場競爭的選擇性產業政策需要向與市場相友善的功能性產業政策轉型。正像日本經濟學家、原政策研究大學校長八田達夫教授所說，市場競爭能夠激勵創新和推動資源從低效率部門向高效率部門轉移，從而提高國家的整體生產率。[18]這就是說，選擇性產業政策主要弊病在於按照政府的意圖來決定產業的發展，抑制了創新的活力和扭曲了產業結構。正確的產業政策的要點在於彌補市場失靈，消除競爭障礙和提升市場功能。

實際上，產業政策轉型的方向已經在2013年中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若干問題的決定》講得非常明白，這就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用。或者如《決定》所論述的：“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，着力解決市場體系不完善、政府幹預過多和監管不到位問題。”按照這個方向實現產業政策的轉型，要點在於正確處理產業政策和競爭政策之間的關係。2015年10月《中共中央、國務院關於推進價格機制改革的若干意見》明確要求，“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預”。這就爲產業政策的作用限定了範圍。與此同時，中共中央和國務院的上述《意見》還要求“加快建立競爭政策與產業、投資等政策的協調機制”，“逐步確立競爭政策的基礎性地位”。這就意味着改變經濟政策以產業政策爲經濟政策中心的狀況，轉向以競爭政策作爲各項經濟政策的基礎。

中共十八屆三中全會《決定》在論述處理好政府和市場的關係時，緊接着“要使市場在資源配置中起決定性的作用”這句之後，還有一句“更好發揮政府作用”。有的人把全句解釋爲市場作用和政府的作用不分軒輊，都要充分發揮。我認爲，這種解釋把市場和政府在市場經濟中發揮的不同作用混爲一談，是不正確的。首先，《決定》要求文件說的是“更好地發揮政府作用”。所謂“更好”，當然就是指比過去要好。關於過去政府作用不足之處，前任國務院總理溫家寶多次在面向全國人民代表大會所做的《政府工作報告》裏坦率地承認，“政府管了許多不該管也管不好的事情，許多應該管的事情又沒有管或者沒有管好”。其次，什麼是政府應該管的事情，什麼是政府不應該管的事情呢？十八屆三中全會《決定》裏講得很清楚：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”最後，《決定》還明確規定：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

總之，政府各部門的工作必須謹守十八屆三中全會《決定》指出的方向，做到有所爲、有所不爲。

所謂“有所爲”，意味着在清除競爭障礙和提升市場功能方面，政府還有許多事情可以做。例如：（1）提供良好的法治環境；（2）保持宏觀經濟穩定；（3）提供基本社會保障；（4）建立良好的教育和基礎科研體系；（5）用PPP的方式進行共用性技術的“競爭前開發”；（6）用徵稅、“補需方”等方式消除外部性的影響；（7）通過規劃、細則等提供信息。

在我看來，所謂“有所不爲”主要是指：（1）不要直接操辦項目；（2）不要自行選定產業發展重點和指定技術路線；（3）不要違法違規設立行政許可、市場準入條件；（4）不要對部分企業實行“政策傾斜”；（5）在開發新產品、提供基本醫療費用補助時都要避免直接地或變相地“補供方”。

我就講到這裏。謝謝大家。

[1] 見羅德里克（2007）：《相同的經濟學, 不同的政策處方》，高世楫、張軍擴、侯永志等譯，北京：中信出版社，2009年版，第119-121頁。

[2] 參見前引《日本的產業政策》，第16-17頁。

[3] 高柏(1997):《經濟意識形態與日本產業政策：1931-1965年的發展主義》, 安佳譯，上海人民出版社，2008年版。

[4] 小宮隆太郎、奧野正寛、鈴村興太郎編（1984）：《日本的產業政策》，彭晉章等譯，北京：國際文化出版公司，1988年。

[5] 他們把“市場失靈”（market failure）按照當時主流經濟學的理解，歸納爲以下幾種情形：成本遞減、正負外部性、公共品以及在存在動態變化和不確定性的情況下進行資源的跨期配置（參見《日本的產業政策》，第527-528頁）。

[6] 這裏所說“縱向定位的產業政策”，重點強調它的目標在於提升特定產業的競爭力；而“橫向定位的產業政策”，則是指出它旨在提升所有部門生產率。

[7] 傅高義（1979）:《日本第一：對美國的啓示》, 北京：管理文化出版社，1980年中文版。

[8] 約翰遜（1982）:《通產省與日本奇蹟——產業政策的成長（1925-1975）》, 戴漢笠等譯，北京：中央黨校出版社，1992年中文版。

[9] 參見馬洪（1986）：《序》、小宮隆太郎（1984）：《序章》，載《日本的產業政策》，北京：國際文化出版公司，1988年版，第1、2頁。

[10] 按照著名經濟學家J.科爾奈在1985年9月在“宏觀經濟管理國際討論會”（“巴山輪會議”）上所作的經濟體制分類，前一種體制屬於IB模式，即間接行政協調的體制模式；後一種體制則屬於IIB模式，即有宏觀控制的市場協調模式。（參見中國經濟體制改革研究會編（1986）：《宏觀經濟的管理與改革——宏觀經濟管理國際討論會言論選編》，北京：經濟日報出版社，1986年版，第16-17頁。）

[11] 見劉鶴（1995）：《走向大國開放經濟條件下我國產業政策的依據和特徵》，載劉鶴：《結構轉換研究》，北京：中國財政經濟出版社，2002年版，第182-192頁。

[12]城山三郎（1975）：《官僚們的夏天》，共工譯，北京：人民文學出版社，1977年中文版。

[13] 關於日本高清晰度電視（Hi-Vision）的故事，可以參看N. 尼葛洛龐帝（1995）：《數字化生存》，海口：海南出版社，1997年版，第51-64頁。

[14] “日本股份公司”（Japan Inc.）是上世紀70-80年代的一種流行說法。它把日本形容爲一家在政府領導下政商密切合作組成的公司

[15] 見羅德里克（2007）：《相同的經濟學, 不同的政策處方》，高世楫、張軍擴、侯永志等譯，北京：中信出版社，2009年版，第103-106頁。

[16] 見梯若爾（2014）：《市場失靈和公共政策》，唐偉霞、李婧譯，載《比較》輯刊，2016年第6輯。

[17] 阿吉翁（2015）：《產業政策和競爭》，李曉萍、江飛濤譯，載《比較》輯刊，2016年第1輯；同見阿吉翁（2013）：《尋求競爭力：對中國增長政策設計的啓示》，徐蘭飛、賀瑞珍譯，載《比較》輯刊，2014年第5輯

[18] 八田達夫（2016）：《經濟增長中的競爭政策與產業政策》，載《比較》輯刊，2016年第6輯。

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