（原標題：央行徐忠：房地産稅為何遲遲無法齣颱？）

來源：中國金融四十人論壇公眾號

作者：徐忠

今天（4月26日）下午，首個資本市場支持租購並舉政策落地。證監會和住建部聯閤發布的《關於推進住房租賃資産證券化相關工作的通知》稱，重點支持住房租賃企業發行以其持有不動産物業作為底層資産的權益類資産證券化産品，積極推動多類型具有債權性質的資産證券化産品，試點發行房地産投資信托基金（REITS）。同時，鼓勵專業化、機構化住房租賃企業開展資産證券化。

十九大報告提齣加快建立租售並舉的住房製度，REITs是房地産企業由商品房開發銷售嚮輕資産開發經營轉變的有效途徑。上述《通知》的落地有利於金融體係落實中央對於房地産長效機製的建設要求，也意味著房地産長效機製嚮著健全的方嚮又邁齣瞭一步。

每次討論房地産長效機製，就繞不開房地産稅這一話題。對於房地産稅的實際效果，業界觀點莫衷一是。中國金融四十人論壇（CF40）成員、央行研究局局長徐忠撰文認為，房地産稅對於建立房地産長效機製至關重要，房地産稅的齣颱會打破樓市隻漲不跌的市場預期，我們應當將其放在更加突齣、更加重要的位置上來看待。當前需要思考的問題是，為什麼房地産稅遲遲無法推齣？

徐忠認為，很大程度上，是因為目前“畢其功於一役”、自上而下、依靠立法推進房地産稅這一改革方式齣瞭問題。在他看來，我國各地發展情況並不平衡，國際上也很難提供成功經驗。對於房地産市場來說，位置和區域是最重要的，而這樣一個市場最適閤在各個地方去搞試點，應該堅持“寬稅基、低稅率、可負擔”的原則，“自下而上”和“自上而下”相結閤，通過地區競爭優化趨同去推進房地産稅。

“隻有通過試點，纔能夠在推行過程中知道當前在推進房地産稅究竟有什麼樣的問題，什麼樣的措施是閤適的，什麼樣的措施是不閤適的。”徐忠錶示，先“自下而上”，然後再“自上而下”，二者相結閤纔能成功。其他相關房地産製度也可依此思路進行探索和改革，尋找適閤中國特色的房地産長效機製。

建立房地産長效機製

首先要改革“改革方式”

長期以來，有關房地産的問題一直是“仁者見仁，智者見智”，尤其對於中國房地産市場的看法，大傢往往都不一樣。一個重要的問題是，中國的房地産市場跟其他國傢是否一樣？我覺得不一樣，很大程度上是因為中國有強勢的政府，能夠采用行政手段去調控。曆史上很多國傢都沒有逃過房地産危機，甚至由房地産問題引發金融危機。強勢政府也是一個雙刃劍,好的方麵是可以強力推動一些改革,或先以行政手段暫時控製住問題,再逐步建立機製解決問題;不好的方麵是我們房地産的問題主要是政府對土地市場行政乾預依靠土地財政形成的。我們現階段有沒有可能把房地産市場的核心問題解決，建立長效機製,這是值得深入研究的。

土地的市場化配置勢在必行

討論中國的房地産問題，首先要放在一個大的背景下，即現階段中國經濟區域分化特徵比較明顯。通過對比珠三角、長三角、京津冀、東北和西北地區的城市發展水平就可以看到這個問題。目前，我國的人口可以在全國範圍內跨區域自由流動，城鄉之間、城市之間的人口流動正在進行之中。除瞭城市化、區域化發展之外，我們還在大力搞鄉村振興戰略，整個城市化的發展趨勢可能會對房地産市場造成巨大的影響。此外,很多地方地鐵、高鐵都建瞭，環境改善瞭，這些基礎設施條件的改善也會體現在房地産的價格和人口流動上。

2016年之前不同能級城市的房價分化明顯，房地産市場自然分化，房價上漲從一綫熱點城市依次嚮二綫和三四綫城市傳導。2016年9月以來由於采用分類調控的方式，使得中國房地産市場逆嚮分化，也就是說，一二綫城市及熱點三綫城市政策環境日趨嚴厲，呈現齣限購、限貸、限售、限價、限商的五限格局；而非熱點的三四綫城市政策環境相對緩和，許多城市齣颱瞭“棚改+高貨幣化補償”的積極去庫存政策。2016年9月以來，調控城市與非調控城市間房價漲幅差異明顯。調控城市房價漲幅持續迴落，部分城市房價略有迴落，非熱點三四綫城市房價漲幅明顯。這種調控方式實際上使供求的矛盾加劇瞭，很多情況下在一二綫城市供求的矛盾並不反映在價格上，反映的是“量縮價穩”，推遲網簽，價格失真。值得注意的是，調控城市的房價是由於你買不到房子，或者買的房子的價格低瞭，但是可能車庫價格漲很厲害，加上去並不低。三四綫棚改、貨幣化補償，消化庫存，市場熱度高漲，容易導緻對這些地區房地産盲目樂觀。價格的失真不但會誤導投資者,也會誤導決策者。

金融視角下如何引導居民儲蓄投嚮值得關注。我國目前居民財富超過60%配置於房地産，遠高於發達國傢。如果沒有對居民儲蓄投嚮的正確引導,就會産生資産價格泡沫和係統性風險隱患,如果居民資金過度配置於房地産行業,也不利於中國經濟轉型、産業升級和競爭力提高。金融視角下，我國和其他國傢房屋貸款有一個很大的差彆就是首付比例。我國很多城市的首付比例達到瞭60%甚至70%，這個因素導緻我國和其他國傢齣現的房地産市場的問題是不一樣的。美國次貸危機或者其他國傢齣現的房地産問題往往是零首付、低首付所緻，一旦房地産價格走低，首先齣問題的就是金融機構，繼而在整個金融體係中蔓延下去。而我國的房地産市場一旦齣現問題，60%的首付比例對抵禦金融體係風險便起瞭很好的作用，但過高的首付比例從社會資源的配置效率角度來說是很低的，這也是考慮我國房地産問題必須麵對的現實。此外，我們應該把金融市場、城市化和房地産放在一個背景下來考慮。現如今，中國的人均GDP已經超過瞭8000美元，在這個經濟發展階段，居民的財富開始快速積纍。有人提齣瞭金融周期對房地産有什麼影響的問題，這個問題也值得深入思考。例如，當前一、二綫城市嚴格調控，三、四綫城市政策相對緩和，這種背景下供求矛盾必然加劇。一、二綫城市很多矛盾並不直接反映在價格上，而是反映在量縮價穩、推遲網簽、價格失真、庫存虛高等方麵；三、四綫城市的棚改、貨幣化補償，消化瞭庫存，市場熱度高，但容易導緻盲目樂觀。如此一來，居民的資金流嚮三、四綫城市買房，這是泡沫以另外一種方式在體現，如果沒有一個長效機製，隻能“按下葫蘆起瞭瓢”，隻是把一些問題暫時掩蓋瞭，並沒有真正地解決房地産的問題。

土地錯配和低效率使用阻礙瞭城市化的進程。從需求側來看，城市化始終是支撐房地産市場的主要力量，近年來我國的城市化進程由“城鎮化”轉嚮“都市化”。大緻在2012年之前，中國的城市化體現為“城鎮化”，即人口嚮城鎮集中，大城市、中小城市之間人口流嚮的速度沒有係統性差異。此時，城市住房需求總體上升，帶動城市房價總體上漲。2012年以後，中國的城市化開始從“城鎮化”嚮“都市化”轉摺，人口加速嚮大城市和特大城市集中，而中小城市人口流入速度相對緩慢。由於不同能級城市人口流入速度齣現分化，使得房地産市場需求力量産生差異，房價增速因此齣現分化。 2011年以來，一綫城市、重點二綫城市常住人口同比增速遠高於三四綫城市，其房價漲幅也大大高於三四綫城市。如果我們用小學生在校人數與房地産市場進行分析，就更容易看得齣來，人口的流入與房價的上漲密切相關。但是，從供給的角度我們可以看齣來，城市化布局失衡，土地錯配和低效率使用，形成房地産供給的人為約束；行政乾預過多，一二綫居住用地占比過低，工業用地占比過高。不同能級城市之間土地供給力度存在差異。2004年全麵實施土地招拍掛製度實施以來，地方政府壟斷瞭土地供給權,土地齣讓收入又是地方政府重要的收入來源,土地供給實際上是非競爭性非市場化的,土地招牌掛製度也應隨著土地市場化和房地産稅等長效機製的建立而改革完善。

建立一個全國城鄉統一的土地當量市場勢在必行。人口是更多的嚮一二綫流入，但是土地的供給卻更多的是在三四綫城市。並在人口流嚮越多城市，土地供應越少。可以看齣來，怎麼樣讓土地市場既要保持18億畝的耕地紅綫，同時又讓土地市場供給更加市場化，能夠適應中國的城市化、區域化發展，提高土地使用效率，可能是房地産市場改革的一個很重要的方麵。人口在嚮長三角、珠三角等一、二綫城市流動，而房地産政策調控最嚴的也是這些一、二綫城市。但政策調控的問題在於，調控方嚮從增長的角度來說是遏製這個城市經濟的自然發展。中國經濟要從高速增長轉嚮高質量增長，就應該讓更多的資源按照市場化的方式去配置。很大程度上，我國人口已經自然流動，資本也已經實現市場化瞭，但土地現在依然是行政調控，行政調控的土地市場自然會造成很多錯配。關於土地的市場化改革問題，我們十年前做瞭一個研究，是關於在全國建立一個統一的土地當量市場。我國當前土地的一個重要問題是，許多城市或地區會發現很多閑置耕地，例如北京郊區、上海郊區以及廣州等地都齣現這樣的現象。這是因為，我們要保證18億畝耕地紅綫，如果建設用地占瞭耕地，就需要把其他土地變成耕地,即占補平衡。實際上，由於不允許跨區域占補平衡,城市周邊的耕地並沒有用於工業化、城市化，也沒有真正地用於農田開墾，就造成瞭土地的浪費。如果我們可以建立一個全國統一的土地當量市場，各地區的土地計量標準一緻，把所有土地能生産的糧食用當量的概念轉換一下，土地便能夠以市場化的方式獲得更好的經濟發展資源。如此一來，全國各地可根據各地比較優勢進行發展。最近已允許全國範圍內實現占補平衡，但遺憾的是相關的全國性的土地交易市場並沒有建立起來。

房地産稅對於建立房地産

市場長效機製至關重要

目前，國傢對於一、二綫城市的房地産問題已經不能夠完全用市場化的手段來解決瞭，近段時間以來，國傢陸續提齣通過租賃房、租售並舉等措施建立房地産市場的長效機製。然而，除瞭通過租賃住房解決租房的問題以外，實際上還有一個更重要的問題就是，房地産稅齣颱會打破房地産隻漲不跌的市場預期,作為房地産市場長效機製的重要組成部分，我們應當把它放在更加突齣、更加重要的定位上來看待。

作為地方財政收入的重要來源，徵收房地産稅對於理順中央與地方政府關係、優化房地産財稅體製、減少地方政府對土地財政的依賴和投資衝動、積極嚮服務型政府職能轉變、建設環境友好型和資源節約型社會，具有非常重要的意義，也是健全我國房地産宏觀調控長效機製的重要手段。早在2003年黨的十六屆三中全會就提齣瞭“條件具備時對不動産開徵統一規範的物業稅”政策目標，房地産稅改革均被列入“十一五規劃綱要”和“十二五規劃綱要”。十八屆三中全會將房地産稅改革納入“立法先行”軌道，明確提齣“加快房地産稅立法並適時推進改革”。為此，2015年6月，十二屆全國人大將房地産稅立法工作列入五年立法規劃“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”的第一類項目。2016年3月公布的“十三五規劃綱要”進一步提齣“完善地方稅體係，推進房地産稅立法”。

住宅用地使用權以及與之相關的房地産稅製度安排，是一國産權保護的直接體現。住宅用地使用權與房地産稅密切相關。綜觀世界各國，絕大多數發達國傢都開徵瞭房地産稅，同時也是這些國傢主要的地方稅種，在地方政府稅收收入中占有較高的比例。這些國傢往往對産權更加尊重，對私有産權保護，對權力有製衡。相反，不發達國傢、法製不健全的國傢無法規範地開徵房地産稅。能否成功地、平穩地開徵房地産稅，影響到中國能否成功地跨越中等收入陷阱，在市場經濟的道路上再上一個高度。

對全球房地産稅的總體分析錶明，房地産稅是各國不動産稅最主要的稅種，占不動産稅比重平均在90%以上；房地産稅是各國地方政府穩定可靠的收入來源，占地方政府稅收平均近40%；房地産稅占GDP的比重較小，稅收負擔相對較輕，OECD和非OECD國傢房地産稅占GDP的比重分彆1.05%和0.395%；曆史數據錶明，房地産稅占GDP的比重持續穩定，能夠促進房地産市場平穩發展。通過對對美、英、日、韓和香港的比較分析錶明，房地産稅適閤不同類型中央地方關係安排的國傢和地區，既適用於以美國為代錶的完全分權型國傢，也適用於適度分權型和中央集權型國傢；從功能定位來看，房地産保有環節稅收收入是地方政府重要的收入來源，與公共服務水平直接關聯；從徵稅對象和範圍來看，各國房地産稅基範圍廣泛，稅源充足；從計稅依據來看，主要采用房地産評估價值和租賃價值作為計稅依據；從稅率設定來看，各國差彆較大，但大都賦予地方政府一定靈活性；從稅收徵管來看，普遍對公共房産、居住用房産實施減免和一定的優惠，具有完備的評估及爭議處理機製。

房地産稅等長效機製措施

應通過地方試點,競爭優化趨同實現

目前，黨中央國務院已就房地産市場平穩健康發展明確要求，應堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快研究建立符閤國情、適應市場規律的基礎性製度和長效機製，既抑製泡沫，又防止房價大起大落。近期，部分城市相繼推齣租售並舉、租購同權、共有産權住房以及農村集體建設用地可以進入租賃市場等試點工作，一定程度上推進瞭住房租賃市場的發展，提高瞭住房供給的彈性。但由於中央地方財稅關係尚未理順，土地市場化改革未推進，戶籍、社保、醫療、教育等配套措施並未完全跟進。總的來說，這些探索對於抑製房價過快上漲有一定的作用，但依然屬於輔助性政策，仍需要從根本上解決房地産市場的結構性體製性問題。其中,房地産稅是一個重要的政策措施。

那麼，房地産稅既然這麼重要，黨的文件、政府的文件裏麵多次提及，為什麼卻遲遲推不齣來呢？我認為，很大程度上是因為我們在改革方式上齣瞭問題。我們在講房地産稅重要性的時候，可能有一些學者會舉很多反例。例如，日本和韓國推齣房地産稅以後，房地産市場從此進入瞭多年的蕭條期。很多文獻以日本、韓國為例和中國進行對比，我認為這是不具備可比性的。而日本和韓國已經完成城市化進程，完全定型瞭，跟我們並不是處在同一個階段。目前這種畢其功於一役的方式推進房地産稅,即自上而下而決定房地産稅，決策者事實上很難做決策，隻能依靠先立法來解決，從立法到齣細則至少都是多年後的事瞭。由此可見，我國房地産稅改革在改革方式上齣瞭問題。

中國這麼大且不平衡、各地情況比較復雜，在推進改革的過程中，一方麵，國際上很難提供成熟的經驗；另一方麵，國傢內部很不平衡，城市和農村、東部和西部、工業農業和服務業發展非常不平衡。房地産稅改革可能造成的影響很大，決策層不容易下決心。因此，改革往往應從小範圍開始，而且要強調改革是一種允許“試錯”的過程，可以先試點，如果發現問題，吸取經驗教訓，有些措施可以取消，有些措施可予修正，體現為一個不斷探索的過程。

改革是個學習的過程。一開始即便是自認為設計周密的改革，在具體實施時也會發現，設計方案總會有一些缺陷。在試點過程中，就得到瞭學習和認知的積纍。這樣，以後就能知道如何更好地去設計、推動下一步以及其他領域的改革。因此，要有一個允許試錯的改革環境。我們很多的改革“隻許成功，不許失敗”，即便是改革中齣現瞭問題，也要通過其它方式加以掩蓋，也就導緻改革的相關經驗無法推廣、教訓也沒有得到充分汲取。

有人認為，房地産稅的改革要先立法，隻有先立規矩，纔能按照新的規則更好地推進改革。但問題是，還沒有開始做，怎麼知道該如何去立規矩呢？有人提齣可以藉鑒國際經驗。的確，在某些領域，我們可以從國際上藉鑒相關的規則經驗，甚至可以“抄”一部類似的法律。但就房地産稅而言，中國這麼大，內部發展這麼不平衡，而且還是一個轉型經濟體，很難確保國外藉鑒的法律真正適用。

我國房地産稅試點的條件已經相對成熟。對於房地産市場來說，位置和區域是最重要的。這樣一個市場最適閤各個地方去搞試點，這是現階段最可以做的事。如果選中國的一個城市做試點，無論是上海、北京或者其他地方，一旦齣現問題對中國整個經濟不會有那麼大的損害，風險是可控的。同時，房地産稅作為地方稅種，地方政府有試點的積極性。可以在中央“頂層設計”的框架下，地方政府依據各地差異化的位置和區域開展“基層試錯”。反而如果不願發動地方試點，各地方政府都將矛盾上移，中央就很難做齣一個真正的決策。這裏麵提到的房地産稅並不是像現在上海、重慶搞的這種，它們不是真正意義上的房地産稅。

房地産稅作為房地産調控長效機製的重要內容，政策方嚮非常明確。從當前我國實際情況來看，加快推進房地産稅改革的基本條件已經具備。目前，應采取“寬稅基、低稅率、可負擔、含存量、逐步實施、激勵相容”的原則，加快推進房地産稅改革。“寬稅基”是指徵稅對象應涵蓋全部房地産，體現公平原則；“低稅率”是指稅率設置應簡單易行，不應過高，如在0.2-1.0%之間並由各地自行決定，以便執行；“可負擔”是指應按一定標準設定免徵額，如人均30—60米的免徵麵積，以降低居民負擔，提高徵稅效率；“含存量”是指房地産稅徵收範圍應同時包含增量和存量房地産，而不是像重慶和上海等地的試點中隻在增量上做文章,將房地産稅徵收與交易環節掛鈎，以有利於居民代際公平，促進存量房供給；“逐步實施”是指房地産稅應采取先試點、再推廣的改革步驟，在推齣首批試點具體方案同時，明確逐步全麵實施具體期限，以有效引導市場預期；按照激勵相容的原則，可將房地産稅試點與地方發行市政債規模掛鈎，逐步增加以房産稅作為市政債償債來源的比重，更好地激發地方推進改革的積極性，推動改革走嚮深入。此外,還應理順房地産稅同建設、交易環節稅費的關係。隨著房地産稅逐步推開，要同步下調建設和交易環節的稅費，維持閤理稅負水平，完善有利於居民持續換購住房的稅收政策。

中國四十年改革開放一個成功經驗是分散決策、地方製度適度競爭、優化趨同，隻有通過試點，纔能夠在推行過程中知道當前在推進房地産稅究竟有什麼樣的問題，什麼樣的措施是閤適的，什麼樣的措施是不閤適的。先“自下而上”，然後再“自上而下”，二者相結閤，纔能成功。改革也容易推進。通過競爭優化趨同去推進房地産稅和其他房地産的政策措施，這樣纔能夠尋找到適閤中國特色的長效機製。很多長效機製措施都是從國際經驗得齣來的，這樣的長效機製究竟是否適閤中國國情以及各地情況需要格外注意。事實上,一二綫房價已經過高,不能完全依靠市場化方式解決房地産問題,但不代錶三四綫城市不可以主要依靠市場化方式解決房地産的問題。現階段提齣的很多長效機製，需要找一些城市和地區把這些機製都去試點一下，觀察會齣現什麼樣的問題，隻有這樣纔能真正推進住房製度的改革。事實上，除瞭房地産之外,養老、醫療和教育等方麵的改革也應以這種方式推進。