（原標題：深汕特彆閤作區為深圳第十一區成實錘）

深圳齣颱方案全麵主導深汕特彆閤作區，145平方公裏徵為國有用地

深汕特彆閤作區為深圳第十一區成實錘

2017年9月，深汕閤作區鵝埠鎮片區，建設如火如荼。南都記者 趙炎雄 攝

關注南都大灣區請掃我

據4月21日深莞惠經濟圈(3+2)黨政主要領導第十一次聯席會議最新消息：在深莞惠經濟圈(3+2，即深莞惠+汕尾、河源)閤作機製上，將參照深汕特彆閤作區有關做法，推動在東莞、惠州鄰近深圳地區劃齣一定區域，規劃建設跨行政邊界的功能協調、産業互補、成果共享的區域協同發展試驗區。

會在東莞、惠州鄰近深圳地區劃齣哪些特定區域？深汕特彆閤作區有哪些做法值得參照推廣？這兩大問題是公眾最為關心的。

作為曾經的飛地，深汕特彆閤作區自2017年9月經省委省政府同意，由深圳全麵主導閤作區建設和管理，深圳由此緊鑼密鼓地開展建設和管理工作。值得注意的是，去年前三季深圳經濟數據統計顯示，深汕特彆閤作區的GDP已首次納入到深圳GDP中。

從産業園區，到深汕閤作區，再到深汕特彆區，這片囊括4個鎮的汕尾地區，麵積468 .3平方公裏的土地，自成立以來就肩負著攻剋全省區域協調發展難題、不斷創新區域閤作的曆史使命，其實踐創新經驗有望為全國發展“飛地經濟”提供示範。

近日，由深圳市委辦公廳、市政府辦公廳發布實施《關於深圳市組織實施深汕特彆閤作區機製體製調整的工作方案》，清晰地對該區域的發展進行新的布局。《方案》從四大方麵理順體製、機製，包括工作關係、中央和省事權的落實、規劃建設、招商引資，從而實現交通、産業、政策一體化。

今年全國兩會期間，有消息透露，深圳對閤作區(下簡稱“特彆區”)實施經濟社會事務的一體化管理，深圳將按照10個區加上深汕特彆閤作區的“10+1”的模式，對閤作區進行新的頂層設計、資源配置、規劃建設的管理運營。

其實，由深圳主導的工作則早已在緊鑼密鼓地進行。僅今年3月，醫療衛生、人居委、民政局、氣象局多個深圳政府部門到深汕特彆區調研。

近日，由深圳市委辦公廳、市政府辦公廳發布的《關於深圳市組織實施深汕特彆閤作區機製體製調整的工作方案》(以下簡稱《方案》)，對這個特彆區清晰地布局新的發展。

理順體製機製特彆區成為深圳第11個區

《方案》顯示，成立由深圳市委書記王偉中、市長陳如桂掛帥的領導小組，副組長則由多位市領導組成，成員單位包括數十個政府職能部門，規格很高。另設組織人事、規劃發展等四個專責工作組。

“這意味著特彆區正式成為深圳第11個區，原來的經濟社會管理權在汕尾，現在土地利用、金融管理等都收歸深圳。”深圳市房地産研究中心高級研究員李宇嘉認為，深圳現有麵積已撐不起大都市的發展需求，急需擴展空間，“當然也不能一味擴大行政區域進行固定資産投資，這也不符閤國傢對深圳的定位，而是要探索新的發展模式。”

《方案》從四大方麵理順體製、機製，包括工作關係、中央和省事權的落實、規劃建設、招商引資，從而實現交通、産業、政策一體化。

“理順這四大方麵的體製、機製很重要，尤其是其中的規劃權、土地使用權，將土地整備為國有用地十分關鍵。深圳現在很多産業轉移至東莞、惠州，未來則迫切需要將産業轉移到汕尾，跨區域轉移要降低企業運營成本，就需要土地。”李宇嘉認為，深圳打通特彆區通道實現産業鏈重構，打通交通瓶頸，是實現大灣區發展的重要組成部分。

一是理順“四鎮一場”的工作關係。《方案》指齣，核定鵝埠鎮、小漠鎮、鮜門鎮、赤石鎮(含圓墩林場)改設街道的編製職數。更讓當地居民關心的是，這四個鎮將改為街道，要開展居民身份證、戶口本、車牌、社保卡等更換工作。這也意味著深圳接管閤作區首先就是要破除體製上的障礙，真正實現和深圳的全麵接軌，這當中還包括人財物，房屋土地、債權債務摸底調查、移交接管等事務。

“調整下，把鎮改為深圳街道，把4個街道居民全部轉為深圳居民，是管理的需要。”深圳大學管理學院教授馬敬仁認為，特彆區成為深圳的一個機構，就必須按深圳現行市區街道來設編製等，“這是正常的安排，也符閤第11個區長遠的發展，這樣深圳的體量無論是在麵積還是在人口都有增加，有利於形成一體化發展。”

在馬敬仁看來，把深圳的體製機製整體移植到汕尾，移植到特彆區，重新建設一個新區，而不是湊齣一個新區。不管是體製機製、管理模式，都會更加順暢，更加有利。

“汕尾以前把比較優秀的乾部放在特彆區，但從長期的管理上，配菜的方式不如炒菜的方式，無法規避利害利益關係，尤其是在體製上、機製上安排比較難，不如全部交給深圳，由深圳炒菜，效果更好。”馬敬仁認為，從管理學上，這是規避多頭管理的風險。

在馬敬仁看來，飛地模式必須是一個管理主體，而不是多頭管理主體。飛地模式要由需要或建設新區的主體來推動，這樣就可根據深圳發展的格局，去推動深汕特彆區的發展。

規劃建設調整特彆區145平方公裏徵為國有用地

除瞭理順“四鎮一場”的工作關係外，第二就是“中央和省事權的落實”。特彆區財稅納入深圳，深圳全權管理。閤作區地稅、國稅都調整為深圳管理。包括公安局、檢察院、法院都同樣調整為深汕公安分局等。

第三就是規劃建設的調整。

《方案》提齣，按世界一流城市標準，編製閤作區城市總體規劃、土地利用規劃、綜閤交通規劃、與深圳第四版城市總體規劃做好統籌銜接。這包括開展土地、海洋、海島等自然資源及權屬摸查等，研究製定土地徵收工作，籌備將特彆區145平方公裏適宜建設用地統徵為國有用地。

“這拉開深圳東進序幕，現在看來，深圳東進戰略重心不是龍崗，不是坪山、惠州，而是深汕特彆閤作區。”中國城市經濟專傢委員會副主任宋丁認為，東進戰略將以深汕為龍頭，未來三年將會大幅改觀，形成東西並重格局。

麵積為1990多平方公裏的深圳，大緻相當於北京的1/8，或上海、廣州的1/3。目前深圳建成區麵積已達900平方公裏。早在2005年，深圳市即將全市陸地總麵積50%的土地劃入基本生態控製綫，共計974 .5平方公裏。這也意味著，深圳可供開發的土地空間基本飽和。

宋丁說，現在特彆區前期有145平方公裏可供開發，不到全區的1/3麵積，可開發空間大。而一次性轉化為國有土地的做法，可以避免深圳當年發展睏境，避免城中村、違建、舊改推行難等難題。

深圳市房地産研究中心高級研究員李宇嘉也贊成這一觀點。“從東深圳角度來看，特彆區的土地一次性劃轉國有，解決深圳後麵幾十年發展的巨大睏難。這是一個重要的開始，政府實現土地掌控，可以按成熟房地産開發模式進行開發，成本會明顯下降。”李宇嘉認為，在未來的發展中，深圳可以大膽操作，也要打通兩地間的交通瓶頸，“這樣的開發模式和熱度，不亞於國傢的西部開發。”

當然，李宇嘉也提醒要避免房地産化，另外還要實現特彆區公共服務均等化，解決當地配套落後問題。“要堅決打擊炒作房價擾亂市場行為，堅持打擊違建搶建行為”，這一點也寫進瞭《方案》。

交通一體化力爭上半年開建高速鐵路公路

交通一體化對深汕特彆區一體化發展尤為重要。《方案》提齣，加快重大交通基礎設施規劃建設，完成深圳至閤作區350km /h高速鐵路和深圳至閤作區高速公路的規劃選址。開展深圳至閤作區高速公路的方案設計，提齣項目可行性研究和投資概算，力爭今年上半年動工建設，開展閤作區環城快速規劃設計。

深汕特彆閤作區處於深汕高速、324國道、廈深鐵路以及正在建設中的廣汕鐵路交匯點。目前，深汕高速、324國道、廈深鐵路、建設中的廣汕鐵路、潮莞高速和中遠期規劃建設的深汕城際軌道均貫穿境內。從深汕特彆區驅車至深圳市中心區約1個半小時、鹽田港約45分鍾、巽寮灣國際休閑度假區和小徑灣海灘度假區約30分鍾。

“特彆區雖然跨區域建立，但可以通過城際之間高速通行的交通，來打通空間上的距離。”馬敬仁認為，實現一體化發展要從交通布局上打通，包括水路、陸路交通，還可以發展快艇。

此前有消息稱，深圳在交通聯係上投資強度非常大，要修一條深圳到汕尾時速350公裏的深汕高鐵，再修一條新的高速公路，還有從深圳蛇口到汕尾的水上巴士交通綫，今後還要在軌道交通上進一步延伸。汕尾規劃瞭機場，小漠港也是由鹽田港在建設。將加緊與深圳、珠三角對接，打造一小時、半小時經濟圈。

“深汕特彆閤作區距離深圳市中心約120公裏，中間還隔著惠州市，行車約一個半小時，周末齣行時間成本更高，閤作區內缺乏由深圳市自主掌握、通勤往來、靈活選擇的交通方式，不利於人流、物流、招商和深圳的一體化發展。”

深圳市政協委員陸衛平則建議，突破深汕特彆閤作區一體化發展的交通瓶頸，建設一條從深圳市中心直達深汕特彆閤作區的磁懸浮客運專綫或高速鐵路客運專綫作為通勤專綫，即從深圳市中心直達深汕特彆閤作區，特定時間段中間不停靠其他站點，實現深汕20分鍾工作、學習、生活圈，打造同城化生活，使深圳市中心與深汕特彆閤作區真正融為一體。

他還建議，在深汕特彆閤作區建設深圳第二機場或者通用機場，有效利用上述客運專綫將該機場與深圳寶安國際機場接駁連通，在直接推進深汕特彆閤作區與深圳一體化發展的同時，有效輻射帶動粵東地區的經濟增長。

高質量發展引進開工一批重大産業項目

招商引資是《方案》的第四部分，也是深圳全麵主導的重要任務。

《方案》提齣狠抓産業項目落地建設，引進並開工一批重大産業項目，盡快形成産業集聚效應。推動深圳産業發展和扶持政策全麵覆蓋閤作區，製定招商引資計劃，建立招商引資目標庫及項目庫，依托深圳産業優勢及閤作區空間優勢，建立大型企業協商引進機製，將特彆區納入深圳大型企業引進專責工作小組，瞄準世界500強、中國500強和央企、知名民企等戰略性龍頭企業，圍繞高端製造、現代服務和戰略性新興産業開展專題招商，引進優質高端項目。

據悉，現在汕尾擁有“1+4”産業園區，發展勢頭很好，引進瞭包括比亞迪、海王醫藥、國信通、華為在內的130多個優質項目，接下來還要繼續打造好四大産業基地。深圳2017的GDP中，特彆區貢獻的生産總值為47.3億元，主要是工業增加值。

“由深圳全麵主導和管理對特彆區發展有好處，深圳有足夠能力把這件事做好，比如，深圳要把世界500強、中國500強的企業引到深汕特彆閤作區，都將使這一片區受益，産業得到發展，土地增值，並嚮周邊輻射。”宋丁認為，這也是經過六七年的發展陣痛，驗證原有的模式不足，啓用新的改革模式必然結果。

實際上，高質量發展不僅僅是發達地區要考慮的，對欠發達地區也是極為重要的，越是欠發達，越要堅持高質量發展，發揮齣後發優勢。正如汕尾市委副書記、市長楊緒鬆所強調的，寜可慢一點，但堅決不走短期刺激、低端發展的舊路，不走先汙染後治理的錯路。

如今，高質量發展被定位為汕尾當前經濟發展的主攻方嚮。明確要與深圳形成“總部、研發、銷售在深圳，生産基地在汕尾”的産業共建模式。楊緒鬆明確，堅決不將落後的、淘汰的産能轉移過來，突齣做大做優電子信息、新能源、新材料、生物醫藥、海工裝備、旅遊康養、現代漁業、現代農業等産業，力爭通過5年的努力，形成4個超500億元、6個超100億的産業集群。

通過踐行這種發展理念，汕尾已嘗到甜頭，2017年比亞迪新能源汽車等一批産值超十億、超百億産業項目相繼開工建設或投産，帶動工業投資實現303.7億元，增長45%，規模以上工業增加值增長11.4%，兩項指標增速均排名全省第一。

“隨著深圳軌道交通嚮外輻射後，也就會嚮汕尾延伸，加快組成區的連接。”李宇嘉認為，深圳不少企業都在河源、惠州、東莞建立生産基地，研發在深圳，是區域經濟發展策略，也是粵港澳大灣區戰略下的融閤發展，帶動産業鏈重構，研發、生産在不同城市的布局。

南都觀察

特彆區的示範效應

將給深莞惠一體化帶來想象空間

近日，深圳市委辦公廳巡視員黃菊花在調研特彆區則錶示，特彆區要站在深圳這一“巨人”的肩膀上謀劃和推動新城建設，努力推動當地成為深圳新的經濟增長極，為全省區域協調發展貢獻更大力量。

區域協調發展是黨的十九大和今年國務院政府工作報告都強調的一個重大發展戰略。汕尾是革命老區現在發展還相對滯後。而對廣東省來說，區域協調發展，緻力破解區域協調發展不平衡一直是重點。近期齣颱的《廣東省沿海經濟帶發展規劃》，明確要使珠三角和粵東粵西加快融閤發展，形成沿海經濟帶一體發展。

作為創新區域閤作模式、創新區域協調發展的廣東樣本、廣東實踐，深汕特彆閤作區之前多年的發展與預期相距甚遠。廣東省內粵東西北與珠三角經濟發展水平依然存在較大差距，而深圳麵臨的土地空間不足、産業空心化等問題也日漸突齣。

過去，特彆區發展的最大阻力是體製問題：管理主體多元化、乾部隊伍多樣化、利益訴求不一緻，難以形成真正的共同體，閤作區管委會在行使經濟社會管理職能上難以名正言順。

“廣東發展大灣區經濟，需要深圳發揮體製機製的活力，讓技術、人纔等，能對粵東發展起到積極的帶動作用。”馬敬仁認為，汕尾作為深圳曾經的飛地，現在由深圳全麵接管是一種新的試驗模式。而雄安也是飛地模式，在國傢層麵承擔著打造新的發展理念的創新示範區。

《方案》顯示，特彆區將作為深圳一個重要經濟功能區，按“10+1”模式給予全方位的政策和資源支持，及時解決特彆區發展麵臨的睏難和問題，在資金、技術、項目、人纔等方麵加大投入力度和資源配置強度，加快閤作區與深圳在政策法規、規劃布局、基礎設施、産業發展、城市功能等方麵的一體化進程，爭取5年內閤作區經濟社會發展取得顯著成效。

由此可預見，特彆區由深圳全麵主導建設和管理後，深圳提齣的“10+1”的改革模式，無疑會給深汕特彆閤作區帶來無限發展潛力，釋放不可估量的能量。

宋丁認為，這一模式成功後，深圳可以産生更多的飛地模式，解決大城市本身土地不足的問題。李宇嘉則認為，這樣高度城市化地重構産業、交通、規劃等，實現空間布局協調發展。發展成功後，可以更多地推廣。

李宇嘉也認同這一改革模式成功後的示範效應。深圳跨區建立一個新區，能不能發揮改革創新精神，輸齣深圳的優勢，帶動落後地區迎頭趕上，對打通粵東北融入珠三角深莞惠一體化發展，帶來極大的想象空間。

“深圳和汕尾中間還有惠州，這樣的跨行政區劃建設新區，不管是在行政體製、管理機製、特區發展等方麵，都是新的試驗，新的嘗試。”馬敬仁認為，在廣東省層麵，特彆區同樣承擔新的發展理念的創新示範模式。

融閤發展是建設粵港澳大灣區的大趨勢。深汕特彆閤作區作為新時期改革開放的試驗區，如何探索齣一條跨區域發展的一體化發展之路，如何在深圳東進、粵東振興、珠三角産業轉移過程中扮演重要角色，是當前深圳市在推進深汕特彆閤作區建設上麵臨的重大課題。而特彆區的閤作模式的成功，也將給深圳周邊地區帶來重要的發展機遇。

齣品：

南都采編指揮中心

統籌：南都記者 張小玲

采寫：南都記者 張小玲

王睦廣