我國地方債管理邁上新臺階
我國地方債管理邁上新臺階
2018-03-15
黨的十八大以來，按照黨中央、全國人大及其常委會、國務院的決策部署要求，財政部門會同有關部門依法加快建立規範的地方政府舉債融資機制，初步形成覆蓋限額管理、預算管理、風險預警、應急預案、違約處置、日常監督等各個環節的「閉環」管理體系。
開好「前門」，進一步健全地方政府舉債融資機制。
嚴格監管，嚴厲問責違法違規舉債擔保行為。
聯合懲戒，多部門形成地方政府債務監管合力。
2017年，我國各級財政部門凝心聚力，強化地方政府債務管理，嚴守風險底線，「開前門、堵後門」，為支持打好防範化解重大風險攻堅戰奠定了良好的基礎。
開好「前門」，進一步健全地方政府舉債融資機制
財政部發布的數據顯示，2017年，全國發行地方政府債券43581億元。其中，一般債券23619億元，專項債券19962億元；按用途劃分，新增債券15898億元，置換債券27683億元。截至2017年12月末，全國地方政府債務餘額164706億元，控制在全國人大批准的限額之內。
這些數字背後，大有文章。
為充分滿足地方發展的合理融資需求，一方面，經全國人大批准，全國新增地方政府債務限額1.63萬億元，重點支持地方用於棚戶區改造、易地扶貧搬遷、生態環保、重大區域發展戰略等領域公益性項目支出；另一方面，財政部進一步開大「前門」，實施了具有里程碑意義的專項債券管理改革，聯合國土資源部、交通運輸部陸續印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，引導地方政府通過發行土地儲備專項債券、收費公路專項債券滿足土地儲備與收費公路建設融資需求。
2017年8月，財政部印發《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，地方政府項目收益專項債券正式加入我國地方政府債券「大家庭」。
相較於普通專項債券，項目收益專項債券具有債券與項目資產、收益相對應的特點，即債券發行嚴格對應項目實施、債券期限與項目實際相適應、項目取得的政府性基金收入或專項收入應專門安排用於該項目債券本息的償還。
中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲教授表示，推動地方政府項目收益專項債券的試點發展是我國地方債管理工作的重要成就。項目收益債券不僅有利於將債券風險「鎖定」在一定範圍內，避免波及一般公共預算，更增強了政府債券透明度，便於投資者甄別風險，提升專項債券對於投資者的吸引力。
「這有利於豐富地方政府專項債券品種，深化財政與金融互動，保障重點領域合理融資需求。」財政部預算司有關負責人表示。
2017年，我國地方債置換工作順利推進。截至2017年10月，全國地方累計發行置換債券10.54萬億元，2017年累計為地方政府節約利息支出超過1萬億元。同時，在一定程度上延長政府債務平均舉借年限，緩解集中償還本息壓力，避免了地方政府資金鏈的斷裂。
我國近年來大力推廣的政府與社會資本合作（PPP）模式也為加快健全地方政府舉債融資機制騰挪了空間。中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚分析說，一方面，一些能夠吸引社會資本的新項目採用PPP模式，通過引入社會資本，能有效減少政府直接債務融資規模；另一方面，也可通過PPP模式盤活政府存量資產，置換部分資金，減少政府存量債務。這兩方面均能緩解地方政府即期債務風險，減輕政府舉債融資壓力。
「同時也應注意，不規範的PPP項目是隱性債務的重要來源，反而會增加地方政府債務風險。」趙全厚表示，應推動PPP模式更加規範化和透明化，使地方政府舉債融資機制更為健康。
嚴格監管，嚴厲問責違法違規舉債擔保行為
2017年，財政部對於地方政府債務風險的監管更加全面、更加嚴格。一方面，完善監管政策，堅決遏制隱性債務增量；另一方面，對部分市縣違法違規舉債擔保行為進行公開通報，省級政府對相關人員進行嚴厲問責處理。
針對實踐中發現的部分地方政府繞道融資平臺公司變相舉債、在PPP項目及政府投資基金中違背「收益共享、風險共擔」原則「名股實債」，以及在政府購買服務中跳過預算安排，捏造假合同，「先完成、後付款」等現象，2017年，財政部陸續印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》。
上述兩項通知依法設定地方政府舉債擔保「正面清單」和「負面清單」，嚴禁地方政府借融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等名義變相舉債。「初步實現了對地方政府主要違法違規融資擔保方式的監管政策全覆蓋。」財政部預算司負責人表示。
同時，通過組織駐各地財政監察專員辦對部分地方、金融機構違法違規融資擔保行為開展專項覈查，財政部在覈查完畢後對涉及違法違規舉債擔保行為的13個市縣及金融機構進行公開通報，掀起一場振聾發聵的「監管風暴」，杜絕「雷聲大雨點小」，真正讓監管「長牙齒」，做到監管擲地有聲、落到實處、維護法律權威。
為保障置換債券資金合法合規使用，財政部組織各地專員辦在全國多個省、市、縣對2016年置換債券資金的使用及管理情況開展專項覈查和調研。經過覈查，要求地方對於存在的置換債券資金違法違規行為進行依法嚴肅處理，對違反財政管理規定的，請省級政府公開通報批評並限期整改。
聯合懲戒，多部門形成地方政府債務監管合力
2018年開年，國家發改委、銀監會、保監會等監管部門連續印發多項文件，包括《商業銀行委託貸款管理辦法》《關於保險資金設立股權投資計劃有關事項的通知》《關於加強保險資金運用管理支持防範化解地方政府債務風險的指導意見》等，通過「堵通道」、禁止「明股實債」、劃定資金投向等舉措，遏制金融機構通過委託貸款、股權投資計劃等方式違法違規向地方債「輸血」。
規範地方政府債務合法合規發展，財政部始終是和其他部委一道「並肩作戰」。
2017年，財政部聯合國家發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》明確，要建立跨部門聯合監測和防控機制。其中包括：由財政部門會同發展改革、人民銀行、銀監、證監等部門建設大數據監測平臺，對政府中長期支出事項融資以及平臺公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品等情況進行監測統計，加強部門信息共享；財政、發展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監、證監等部門及行業自律組織開展跨部門聯合監管，對違法違規舉債擔保行為實施跨部門聯合懲戒，等等。
財政部預算司有關負責人表示，為了有效化解隱性債務存量，遏制隱性債務增量，2017年，財政部連同其他部委研究建立防範隱性債務部際聯席會議機制，召開加強地方政府債務管理部際聯席會議。
各監管部門在聯合監管機制下，各自針對地方政府債務風險監管開展工作。財政部《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》印發不久，各地證監局向各轄區內基金公司、基金子公司、資產管理公司、券商等下發《關於開展轄區證券期貨經營機構參與地方政府舉債事項自查的通知》，督促有關部門就是否存在向地方政府提供融資的資管計劃；在參與融資平臺公司或其他企業融資業務時，是否存在要求或接受地方政府及其所屬部門提供各類形式的擔保；參與地方政府及其所屬部門發起的PPP項目和各類投資基金時，是否存在由地方政府或其所屬部門承諾回購本金、本金無損失、最低收益等行為進行自查。
銀監會連續兩年在年初印發文件，將地方政府債務風險「嚴監管」作為工作重點。2017年4月，銀監會印發《關於銀行業風險防控工作的指導意見》，提出要加強地方政府債務風險嚴格管控，不得違規新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底。2018年1月，銀監會印發《中國銀監會關於進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》，列明將「違規為地方政府提供債務融資，放大政府性債務」作為2018年整治銀行業市場亂象工作要點之一。
國家發展改革委2018年初印發《關於進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防範地方債務風險的通知》，從申報企業公司治理結構、財務管理制度、財務和項目信息披露、依法開展市場化融資、嚴禁純公益類項目申報企業債券、規範PPP項目發行債券融資、建立健全責任主體信用記錄等方面，提出一系列明確要求，確保企業債券市場平穩有序健康發展，切實阻斷通過企業債券增加地方政府隱性債務增量的渠道，堅決打好防範化解重大風險攻堅戰。
「通過明確責任分工、密切協調配合，可以形成防控和化解地方政府隱性債務風險的合力。」財政部預算司有關負責人表示。
建立部際聯席會議機制，是2017年財政部建立健全地方政府債務風險防範機制的主要內容之一。其他還包括：開展防控化解地方政府債務風險專題調研，督促指導各省級政府制定政府債務風險化解規劃或應急處置預案等。
2018年，財政部將繼續沿著「開前門、堵後門」的思路，切實加強地方政府債務管理。專家建議，一方面要繼續穩步推進專項債券管理改革，可研究推出棚戶區改造等領域專項債券等，同時要進一步推動發展地方政府債券市場；另一方面，要堅決遏制隱性債務增量，妥善化解隱性債務存量，讓隱患沒有生長的土壤、沒有擴展的空間。
來源： 中國財經報社
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