2018年11月16-17日，中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2018在京舉辦。本期內容為清華大學建築學院教授譚縱波所作的《日本東京都市圈——職能·問題·規劃》演講全文。近期，我們將陸續刊發論壇嘉賓主題演講，以饗讀者。

一、東京都市圈概要1.東京都市圈以及首都圈建設規劃範圍東京都市圈包含三個範圍，從內到外的圈層依次是東京都、東京圈、首都圈。核心是東京都，這是一個行政管轄範圍，其中包括有23區26市5町8村，相當於我國北京、上海、天津、重慶直轄市的等級；這個轄區範圍內有1350萬人，面積有2106平方公里。第二個範圍是東京圈，包括東京都連同北邊的千葉縣、神奈川縣、琦玉縣，類似於我國的省、京津冀城市群，或者長三角城市群範圍內的「杭嘉湖紹」和「蘇錫常」；東京圈面積比北京略小一點，達到13373平方公里，人口比較多，有3613萬，這個範圍差不多是我們認為的半徑50公里的都市圈。第三個範圍是首都圈，半徑100公里的都市圈，大城市核心輻射的極限距離，至少人類目前能做到的就是這個極限；在這裡面彙集了4383萬的人口，覆蓋面積達到36494平方公里；這個範圍其實也是日本中央政府對首都地區都市圈建設開展規劃，頒布政策所適用的範圍。

2.日本的發展近況依據《日本統計2018》，日本人口達到1.27億，人口老齡化程度非常嚴重，與中國相比要嚴重得多。GDP大概是不到5萬億美元的規模，總的經濟規模不如中國。上個世紀90年代後期以來，日本的經濟增長基本上停滯，被稱之為「失去的20年」。但是，還存在不同的看法，日本其實在2005年總人口才開始下降，人口老齡化進展非常快；它所謂「失去的20年」僅僅指的是經濟增長不如快速增長時期那般迅速。在最鼎盛的時候，日本的GDP增速達到了20%，現在沒有那麼高，大概只有個位數，甚至在經濟危機的時候還出現過負增長的情況。3.日本國土中的首都圈在日本稱得上都市圈的，雖然有很多說法，但是真正名副其實的只有三個，即東京首都圈、中部圈和近畿圈。我們講都市圈與人口普查所採取的人口密集區（DID）的概念，經濟普查企事業單位的聚集度是吻合的。

能形成如此規模的東京都市圈最根本的條件是地理環境。因為日本是一個多山的國家，平原相對較少，東京所處的地方正好有一個沖積平原，於是為都市圈的形成提供了條件。

二、東京都市圈的職能1.東京都市圈的中心地位

日本整個國家最核心、最重要的功能都在東京都市圈內，它不是像美國有各自單一的中心，而是只有一個綜合性的中心，所有的能夠稱為中心職能的全部都集中在東京，跟我國的長三角、珠三角、京津冀不一樣的地方也在於此。東京都市圈不僅僅是日本的政治、經濟、文化、對外交往中心，而且還是日本最大的人口聚集地，彙集日本全國總人口數量的1/3左右，都在半徑100公里的東京都市圈範圍之內。

首都圈的GDP佔比達到38%。首都圈的GDP占日本全國的38%，這個佔比一直以來都是穩定在這個數值上。其實日本的整體經濟下降，很大程度上也就是因為首都圈的經濟下降。

首都圈的產業結構中第三產業佔比接近80%。第三產業的比重較大，穩定在70%~80%之間。

首都圈民營企業從業人員數量佔全國三分之一左右。就日本全國而言，全國民營企業從業人口不到6000萬，首都圈就佔了2000萬，達到1/3，基本上跟GDP的佔比是相一致的。

首都圈外資企業的數量及佔比接近90%。在日本，幾乎90%的外資企業都在首都圈裡面，其它區域內外資所佔的份額很少，這也說明了東京都市圈經濟對外交往的情況。首都圈舉行國際會議的數量及佔比近年有所下降。近年來，舉行國際會議的數量有所下降，從原來的40%下降到不足30%，下降的原因不是數量少了，而是別的地方舉辦會議數量增加了，對於首都圈而言，還是保持基本不變的狀況。首都圈空港的國際旅客人數超過四千萬。首都圈的國際旅客的總數量占日本全國的一半多，有54.4%。首都圈外貿集裝箱貨物吞吐量佔全國三分之一左右。首都圈外貿集裝箱吞吐量在日本全國的佔比是33.5%，除去三大都市圈，其他地方的總量還不足20%。

首都圈在校生大概佔全國的43.8%。值得一提的是，雖然別的地區也有，但私立的大學基本都集中在都市圈內。

2.三大都市圈人口增減變化過程由於功能的集中，帶來人口的集中。正如我們所知，人跑到大都市圈、大城市的目的是為了追求更美好、更舒適、更富足的生活。一個有意思的現象是：在日本，總人口已緩慢下降的情況下，進入都市圈裡面的人口還在緩慢增長，地方的城市人口開始在減少，首都圈卻還在略漲。

3.首都圈人口機械增長的過程（1975-2017）

泡沫經濟導致房價過高，企業生存壓力大，人們生活壓力也大，所以人們往外跑。首都圈內部的人往東京都以外的地方跑，但是跑走後過段時間又回來了，這就跟我們逃離北上廣、重返北上廣類似。主要是因為走出去發現工作就業機會、生活環境、各種基礎設施、服務設施不如東京都，同樣企業也如此。在日本，人口在國土空間裡面的流動雖然緩慢，不像過去這麼劇烈，但仍然還在進行，依然在往首都圈這個範圍內彙集，而且是往首都圈的核心地區集中，所以這是非常值得深思的現象。

三、東京都市圈的問題

1.國土空間「一極集中」的原因歷史原因（皇室+中央集權）。日本歷史上是一個中央集權的農業國家，這個也是所有的功能和人口全部往東京集中的最根本的原因，都往權力所在地集中。但是接下來，明治維新以後，特別是第二次世界大戰之後，日本的經濟發展，雖然有向權力集中的因素在裡邊，但事實上已經不是主要因素。

國家配置資源的能力有限。其實日本的中央政府從上世紀60年代開始，就提出要疏散、疏解，不要把那麼多功能全都放在首都圈裡面，但是國家能夠配置資源的能力太有限了。

經濟聚集的結果。市場發揮了關鍵作用，比如企業總部，可以看到，年利潤在10億美元以上的大企業，東京有600多個，紐約也不過才200多個，倫敦不到200個。此外，還有大量的企業總部設在首都。傳統的企業開設在首都不足為奇，那為什麼像IT這樣的企業也聚集在首都？原因可能是，從事IT的員工希望享受都市生活，都市有各種可能性，各種思想的碰撞，各種便利的生活服務設施，導致IT類83%的企業都集聚在首都圈。還有金融業，原來幾個地方的證交所，甚至於大阪的證交所都發展不起來，因為沒有那麼多的業務量，大家都跑到東京的證交所上市，這也是地方證交所都關了的主要原因。經濟活力全部在東京，外資集中在這兒，跟文化相關的各種媒體，無論傳統媒體還是新媒體，也都集中在這兒。地理因素。當然還有上述提到的關東平原的優越條件。新幹線等交通設施的反虹吸效果。快速交通體系的建設是一個雙刃劍，一方面，高鐵、高速可以把都市圈核心城市的輻射功能發揮出來；但是另一方面還有反虹吸作用，就是核心城市把地方上的所有精華吸過來，這裡面包括人才，以及高附加價值的產業，甚至於把全部功能都吸過來。 2.國土空間「一極集中」的問題國土空間的非均衡發展。所有的要素都試圖往首都圈裡面集中，當然地方上就會相對凋零。建設用地連綿擴張。所謂的連綿擴張，就是沒有什麼空間可以放出來緩一緩。地價在泡沫經濟時期的反映比較突出，泡沫經濟過去以後稍好，但是城市中心地區的高地價與常住人口減少的情況依然存在。同時還有交通擁擠的問題，比如通勤時地鐵裡面非常擁擠，還有通勤距離的增加導致工作崗位進一步向外部擴散，而內部的空心化情況則進一步加劇。自然災害、恐怖主義等造成的風險。日本最核心、最中樞的地方全在這個首都圈，如果遭受地震、海嘯、恐怖襲擊，一旦首都圈癱瘓了，整個國家就將癱瘓，所以如何應對災害是非常嚴峻的問題。其實地震本身沒有什麼可怕的，關鍵是次生災害，比如海嘯把福島核電站摧毀，導致了放射性污染。3.傳統問題的緩解與轉移日本中央政府曾經提出過遷都，不過現在已經不再討論了。最早東京都反對遷都的最重要理由就是：把首都遷走，功能會分散，會導致東京的國際競爭力下降。東京都政府認為其競爭的主要對象是東亞地區，對標的主要是香港、上海，害怕這兩個城市把東京的職能搶走。

東京地方政府也正在改善相關的狀況，比如針對通勤擁堵的問題，給女性專設車箱，因此通勤狀況開始有所改善。從目前情況來看，東京的城市問題沒有進一步加重，這裡有很多背景原因。

4.新問題的產生低出生率、老齡化與勞動力減少。從數據分析結果來看，將來首都圈人口還是會減少，更關鍵的是15~64歲的勞動力人口是趨於減少的；還可以看到，在50~60公里都市圈範圍之內的75歲高齡人口的增長是非常明顯的。

城市「海綿化」現象。這裡提到的日本城市海綿化，主要是指很多房屋是空著的，原本應該是很密集的大城市圈或者大城市的中心地區卻出現了很多空置的房子，被稱之為海綿化現象，就是出現了孔洞。東京都市圈內的實際空置，就是指真正這個房子長期沒有人住的情況，大概最高的地方已經超過了10%，這是新出現的狀況。上述是傳統問題，新的問題也開始出現，新的問題和傳統問題疊加在一塊，在近20年湧現出來：一個是低出生率，老齡化和人口下降的最根本的原因就是不願意結婚，不願意生孩子，最後導致了人口下降；第二個是老齡化同時帶來了養老和勞動力不足的問題。

基礎設施、公共服務設施的老化。還有值得一提的是基礎設施和建築物老化現象非常嚴重，戰後很多基礎設施，包括道路、橋樑這些設施、建築物都已經使用了五六十年，到了需要翻新的時候。5.城市問題趨於穩定並得到逐步改善這20多年以來，日本做了很多工作，傳統的問題有所緩解，特別在總人口下降的情況下，向首都圈進一步集中的壓力現在已經沒那麼大，或者基本上消失了，只是過去的慣性還會有一點。從東京的地價來看，地價曲線非常陡，除了中央三區以外的地價，比北京的地價還要便宜，而且都是永久產權，沒有70年的限制。針對地震等自然災害，日本也做了大量的模擬工作，比如模擬研究南側的太平洋海溝發生地震或者海嘯所造成的影響。四、東京都市圈的規劃

1.國土形成規劃（國土綜合開發規劃）

規劃的歷程是從上世紀60年代末開始，最初的國土綜合開發後來改成國土形成規劃。在過去已經做了7輪規劃，從一全綜到五全綜，做了兩輪國土形成規劃。可以看到，從上世紀60年代末開始，中央政府提出解決區域發展差異問題，就是特指都市圈，尤其是首都圈的集中問題，比如「三全綜」提出控制人口與產業向大城市集中，「四全綜」提出構築多極分散型、多軸型的國土結構，「五全綜」提出地域自立、美麗宜居的國土。到2015年，最新的國土形成規劃裡面提出兩點：一是改變人口流動方向，消解東京一極滯留，因為增長已經放緩，就要創造一定的條件，促進雙向流動；二是打造魅力地方，提高東京國際競爭力。其實這兩個目標是有矛盾的，但也就這麼定出來了。一方面不希望有太多的人口留在首都圈地區，同時又不願意放棄東京在全球格局裡面的競爭力。2.首都圈建設規劃除了在全國層面上的規劃，中央在地方層面還有兩個規劃。一個是國土形成規劃裡面涉及到的首都區域規劃，比如構建雙向交流型的首都圈，糾正一極集中，增強國際競爭力；構建可應對最大型災害的韌性首都圈；充分利用觀光資源，發展外向旅遊業。另外一個是根據1956年頒布的《首都圈建設法》，現在由國土交通省來實施的，過去分成三類規劃，即基本建設、建設規劃、項目規劃；到了2005年的時候法律改變了，集中把它們稱為首都圈建設規劃。首都圈建設規劃，跟國土形成規劃基本是同步的。第一次是在上世紀50年代末60年代初，特點是「疏散+綠帶+衛星城」，到1986年這一版提出糾正一極依賴，構建多核結構等等。最新版本強調「雙向交流型結構、與自然共生、強化國際競爭力、打造韌性首都圈」。但是，很難說這些規劃在戰略層面上是成功的，甚至是失敗的。3.東京都編製的規劃東京都從《東京構想2000》開始，一直到最新一版規劃2017年的《城市營造的宏大設計》，規劃三個「之城」，即安全之城、多彩之城、智慧之城。可以看到格局在變大，原來的東京地方政府和中央政府之間是有矛盾的，中央政府老想往外疏解，但是東京政府不願意疏解，因為東京都的GDP差不多1.8~1.9萬億美元，作為國家排名，大概在世界上可以排到第6~7位，是非常強的，所以說東京都的知事能夠動用的資源甚至比日本首相要多。但是這個2017年的規劃基本上和中央妥協了，表現在與其讓中央政府把首都遷走，不如東京都政府分出一些功能給周邊地方。

五、小結

1.都市圈形成和發展與問題相伴而生

都市圈的形成和發展與問題一定是伴生的，有都市圈一定會有問題。從東京首都圈可以看得出，最根本的就是市場規律。發揮市場的決定性作用，最根本的就是聚集的效力。雖然有研究提出合理的都市圈規模約在700萬人左右，再大就不經濟了，但實際上並不是這樣，大概三四千萬還是可以的。無論是在中央政府和地方政府之間，還是在政府和社會之間，在日本基本上是弱政府的狀況。所以，中央政府干預不了地方政府和社會民間組織。

2.東京都市圈形成與發展的啟示解決大城市問題，東京或者日本的解決方案是卓有成效的，但不好用成功失敗去評價它，它的戰略目標並沒有實現，但是不妨礙在技術層面的實施。發展都市圈會付出代價，比如說堵車、高房價，但是也要看收穫了什麼，東京收穫的不只是在日本國內，世界城市香港、上海都很難完全取代它的作用，特別在金融方面，這就是東京的優勢。所以考慮問題不能光看到代價，性價比才是衡量都市圈最根本的要素。首先，我們要克服大城市恐懼症。認識客觀發展的規律和政府干預的界限，這是一個特別值得考慮的問題。單一中心首都圈是單一中心的都市圈，這種都市圈有它的合理性，也帶來大量需要我們去解決的問題。規劃本身有兩面性，規劃首先有可能把這個地方變得更好，但也有可能把方向帶歪了。規劃有局限性，不是萬能的。我們一定要認識到，面對經濟運行的時候，規划到底該不該干預，干預的力度多大，在哪個方向干預，這個特別值得做規劃的人士思考。最後，首都圈彙集日本總人口的1/3左右，我國的首都圈應該容納多少人口才是合適的？現在長三角的人口是1.5~1.6億，珠三角的人口是8000萬左右，京津冀還沒有完全發育起來，估計約有5000萬，未來可以容納多少人口？是否會超過一個億？關於這些問題，我們沒有遇到過，日本也沒有遇到過，這個地球上所有的人類都沒有遇到過，產生恐懼是可以理解的。但是不能因為恐懼就迴避這個問題，需要積極面對這個問題——假如我國的首都圈將面臨超過1億人口的問題，我們該怎麼辦？

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