2018年2月25日，廣西崇左市大新縣監察委員會掛牌成立。至此，全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團各級監察委員會全部組建完成。在外界看來，這是“值得銘記的時刻”，是國家重大政治體制改革邁過的關鍵節點。國家監察體制改革部署始於2016年11月，起初在北京、山西、浙江三地先行先試，繼而在全國鋪開。而今這項工作如期完成。與此同時，今天監察法草案提請全國人代會審議。全國人大常委會法工委相關負責人對北京青年報記者介紹了監察法草案出爐過程等情況。

出爐

全文公開後收到意見13000餘條

國家監察法草案第一次全文進入公衆視野是在2017年11月，該草案面向社會公開徵求意見。當年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監察法草案進行初審。

事實上，中紀委早在研究深化國家監察體制改革的同時，已考慮將行政監察法修改爲國家監察法，“2016年10月黨的十八屆六中全會閉幕後，中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會組成了國家監察立法的工作專班。”全國人大常委會法工委國家法室處長陳國剛說，2016年11月，中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省（市）設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，爲在全國推開積累經驗。

一年後，官方公佈的“試點綜述”提到，王岐山曾16次研究改革方案、10次研究部署試點工作，赴3省(市)調研指導。全國人大常委會迅速通過試點工作的決定，爲試點工作提供法治保障。

國家監察法草案初次審議後，曾多次公開徵求意見。2017年6月下旬，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監察法草案進行初次審議。此後，全國人大法工委將草案分送23箇中央國家機關和31個省（自治區、直轄市）人大常委會徵求意見，並召開專家座談會，聽取憲法、行政法和刑事訴訟法專家學者的意見。同年11月，監察法草案在中國人大網全文公開，徵求社會公衆的意見，“這個意見的反響也是比較激烈的，共有3000多人提出了13000多條意見。”陳國剛說。

十九大後，監察法草案根據十九大精神和常委會組成人員審議意見和各方意見做了修改完善。2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對監察法草案進行了二次審議。常委會組成人員認爲二審稿充分吸收了各方意見，已經較爲成熟。這次會議決定，將監察法草案提請今年3月召開的十三屆全國人大一次會議進行審議。

2018年1月18日至19日，十九屆二中全會審議通過中共中央關於修改憲法部分內容的建議。同月29日至30日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議決定，將憲法修正案草案提請十三屆全國人大一次會議審議，監察法草案則根據憲法修改的精神做了進一步修改。

陳國剛說，2018年1月31日，全國人大常委會辦公廳將監察法草案發送給十三屆全國人大代表，“根據立法法規定，上大會的法律草案要在大會召開前一個月送給代表。要嚴格按照立法法規定辦事。”

意義

監察法是對國家權力做出重新配置

北青報記者注意到，監察法草案一審、二審內容有較大調整。

全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛東說，制定監察法的過程，社會各方都非常關注。全國人大常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法，一審後徵求了中央有關國家機關和地方意見，聽取了有關專家意見，並通過中國人大網公開徵求社會公衆意見。“二審稿主要針對常委會委員提出的審議意見和社會各方意見進行了修改。總的來說是積極迴應社會關切，重點對監察程序和監察機關的監督進行修改完善。”

談及調整的具體內容，童衛東指出，一是針對監察機關在行使調查權的過程中如何保障被調查人權利的問題，二審稿增加了不少規定；二是針對如何做好對監察委員會自身監督的問題，二審稿也作出了加強、完善。

那麼，國家監察法爲什麼要提請全國人代會審議？

立法法規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他基本法律。依據這條規定，全國人民代表大會2015年修改了立法法，2016年制定了慈善法，2017年通過了民法總則。今年，憲法修正案和國家監察法也將走上全國人代會。

童衛東表示，監察法會對國家機構作出重要調整和完善。即，在原來人大下“一府兩院（人民政府、人民法院、人民檢察院）”的基礎上增加“一委（監察委員會）”，並對監察委員會的組織、職責、權限、程序以及對監察委員會的監督等作出規定。“可以說，監察法是一部對國家監察工作起統領性、基礎性作用的法律，應當予以重視。”

然而國家監察法只是十二屆全國人大制定的法律中的一部。據介紹，截至2017年12月底，十二屆全國人大常委會新制定的法律共有25部，修改的法律件次達到127件次，通過有關法律問題和重大問題的決定44件，作出的法律解釋9件。

十二屆全國人大通過立法決定和授權決定，爲改革提供保障，確保重大改革於法有據的一個突出表現就是先做了國家監察體制改革試點工作的決定。

需要注意的是，全國人大常委會並非盲目推進速度，而是在確保立法質量的前提下推進的。全國人大常委會法工委法規備案審查室主任樑鷹表示，“即便是下快手棋、先手棋，我們也會充分聽取意見，反覆調研論證，程序一個都不能少。只有從領導開始，到每一個工作人員加班加點工作，才能保證立法工作完成，保證立法質量。”

釋疑

爲什麼在反腐敗方面立法？

近年來，我國在反腐敗方面取得重大成就，爲什麼還要進行立法？

對此，童衛東解釋說，制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節。黨中央對國家監察立法工作高度重視，習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務委員會和中央全面深化改革領導小組多次專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題，確定了制定監察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監察立法工作的方向和時間表、路線圖，黨的十九大明確提出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代"雙規"措施”。

監察法是反腐敗立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律。制定監察法，貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成爲國家意志，對於創新和完善國家監察制度，實現立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大，影響深遠。

改革推向全國符合法理嗎？

監察體制改革一開始是授權三個省市，去年11月向全國各省市授權，這種做法是否符合法理？

對此，童衛東指出，去年11月，十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》。這是根據黨的十九大的部署作出的決定。主要目的是，去年年底和今年年初地方人大換屆選舉，而監察委員會主任要由人代會選舉產生。所以正是這樣一個授權決定，使得地方人大換屆時一併選舉產生了地方各級監察委員會，監察體制改革工作和地方人大換屆選舉得以銜接。這也是從實際出發，實事求是根據工作需要作出的安排。

被留置人人身權如何保障？

童衛東說，在監察法草案徵求意見過程中，不少學者和社會公衆關心被調查人在留置期間的權利保護問題。爲此草案作出了一些規定，一是明確留置期限，草案規定留置期間不得超過三個月，在特殊情況下可延長一次，延長時間不得超過三個月，省級以下監察機關採取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監察機關批准。

二是採取留置措施後應當在24小時內通知被留置人所在單位和家屬，除有礙調查的情形外。

三是保障被留置人的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人應當合理安排問詢時間和時長。

四是監察機關及其工作人員違反規定發生辦案安全事故，即人身安全事故，或是發生安全事故後隱瞞不報，報告失實、處置不當的，對負有責任的領導人員和直接責任人員要依法給予處理。

通過上述規定，從制度上有效保障被留置人的合法權益。

對留置場所是如何規範的？

監察法制定過程中，對“留置”制度和“留置”場所的問題各方都較爲關注。

北京、山西、浙江三個試點地方的留置場所，有的是用紀檢監察原有的辦案場所，有的是在拘留場所內單獨闢一個區域做留置場所。

全國人大法律委員會副主任委員李適時曾在去年12月召開的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上介紹，有的常委會委員、地方和專家，建議對留置場所相關規範進一步予以明確。

根據草案一審稿，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，並具有相關情形，監察機關經審批可將其“留置在特定場所”。但卻未明確“特定場所”具體指哪些場所，對此，草案二審稿增加規定，“留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行”。

監察檢察公安要怎樣配合？

談及調查辦案期間監察、檢察、公安機關各自要承擔哪些責任、相互之間怎麼配合，童衛東說，“這是監察法立法中一個非常重要的問題，根據草案規定，這些機構各有分工，但總的原則是相互配合、相互制約。”

他解釋說，在具體規定上，監察機關負債調查職務違法和職務犯罪，對監察對象涉及職務犯罪，經調查認爲犯罪事實清楚、證據確實充分的，將移送檢察機關依法審查，提起公訴。檢察機關對監察機關移送的案件，認爲犯罪事實已經查清、證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應依法作出起訴決定。經審查認爲需要補充覈實的，應退回監察機關補充調查，必要時可自行補充偵查。

“人民檢察院對有刑事訴訟法規定的不予起訴情形的，經上一級人民檢察院批准，可依法作出不起訴決定，監察機關認爲不起訴決定錯誤的，可向上一級人民檢察院提請複議。這是監察機關和檢察機關之間的關係。”童衛東說，涉及反腐敗問題，主要由監察機關調查，調查過程中有一些措施需要公安機關配合的，比如通緝、限制出境、技術調查措施等，由監察機關作出決定，公安機關負責執行。

本版文/本報記者 孟亞旭

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